Uno de los retos fundamentales del Estado dominicano es el fortalecimiento de su institucionalidad. Mejorar la calidad de las instituciones políticas no solo garantizará una buena gobernabilidad democrática, sino, además, la definición e implementación de políticas públicas efectivas en el combate de los principales problemas sociales y económicos que afectan a la población. Uno de los mayores obstáculos para avanzar en esta dirección es el de la corrupción y la impunidad. El contexto electoral actual ofrece una oportunidad para pensar y debatir sobre propuestas programáticas que permitan identificar iniciativas de transparencia y políticas anticorrupción. Este trabajo presenta un análisis de los efectos de la corrupción, destacando una serie de recomendaciones que podrían ser tomadas en cuenta por los actores políticos dominicanos.

Introducción

La corrupción administrativa se entiende como la manera en que los servidores públicos, abusando de sus funciones, obtienen beneficios particulares mediante el soborno, el tráfico de influencia, el enriquecimiento ilícito, el nepotismo y la malversación de fondos.

En sociedades donde predomina la corrupción y la falta de transparencia, la inversión tanto interna como externa se ve seriamente limitada, el desarrollo social se paraliza y el sistema democrático pierde legitimidad. Diversos estudios han demostrado que altos niveles de corrupción limitan la inversión, fomentan la pobreza y conducen a gobiernos ineficaces (Rose-Ackerman, 2001). La sociedad dominicana demanda que se le preste especial atención al tema de la corrupción y la impunidad2. A diferencias de períodos anteriores, este flagelo comenzó a aparecer en las principales encuestas como unos de los problemas más sentidos por la población dominicana3. Para diversos sectores llegó el momento de promover la prevención, persecución y sanción de la corrupción. Es la única forma de que este flagelo no siga generando el profundo deterioro institucional que ha creado.

Es por esta razón que la transparencia y la lucha anticorrupción debe ser un tema relevante en los programas de gobierno de los candidatos presidenciales que competirán en las elecciones de mayo del 2020. Es necesario promover las reformas políticas e institucionales que mejoren la integridad del Estado dominicano, haciéndolo

1 Conferencia “Transparencia de la gestión pública desde la perspectiva ciudadana”; Javier Cabreja. (2012). 2 Fue importante el movimiento social contra la corrupción que se generó en el país entre el 2017-2018,
denominando Marcha verde, que demandó el cese de la impunidad y la transformación de la justicia. 3 En la encuesta Gallup-Hoy de enero 2020 la corrupción aparece en cuarto lugar entre los principales problemas del país. El 19.3% de los encuestados así lo consideran. más transparente, eficiente y democrático. De esta manera se tendrá una mayor capacidad para hacer frente a
los problemas fundamentales de la población.

La corrupción y su efecto en la calidad de la democracia

Los actuales son momentos difíciles para la democracia. Crece el descontento con la política y los partidos políticos tradicionales. Son cada vez más los ciudadanos que se tornan indiferentes hacia el sistema político democrático o, peor aún, que preferirían un régimen autoritario, pero que resuelva problemas fundamentales, a uno democrático (Latinobarómetro, 2018)4. Distintos estudios indican que la democracia en la región está perdiendo apoyo (Barometer-, 2019). Esta situación se explica por la incapacidad del sistema político democrático de atender las necesidades y expectativas de la ciudadanía.

La transición democrática implicó que durante más de tres décadas la principal preocupación en la región fuera la de cómo lograr unas elecciones libres, justas y transparentes. Hasta la década de los 90 la democracia fue ganando apoyo en la medida en que se fueron desarrollando procesos electorales que contribuyeron a dejar atrás los gobiernos de corte autoritario. Como indica Daniel Zovatto, “en la primera etapa de la tercera ola democratizadora (1978-1990), las elecciones no solo significaron el retorno a la vida democrática sino, al mismo tiempo, el fin de las dictaduras” (Zovatto, 2017). Sin embargo, en la actualidad, las elecciones por sí solas no parecen ser suficientes para atender las demandas ciudadanas.

Además de procesos electorales de calidad, se requiere tomar en cuenta otros factores relevantes para garantizar la legitimidad de la democracia. La constitución de un Estado de derecho, la garantía y protección de los derechos humanos y la promoción de la participación ciudadana son elementos esenciales en un sistema político que se precie de democrático. En la actualidad, la gran paradoja latinoamericana tiene que ver con la existencia de regímenes democráticos en la mayoría de sus países, pero con pobreza y desigualdad extendidas, alarmante inseguridad ciudadana y altos niveles de corrupción6. Estos graves problemas no solo han erosionado la confianza en el sistema político, sino que han generado violentas protestas antigubernamentales en la región.

Sin transparencia y una lucha efectiva contra la corrupción y la impunidad, la democracia se ve amenazada. Este flagelo genera desencanto y frustración con el sistema político, lo que abre la posibilidad de que
emerjan proyectos políticos autoritarios caracterizados por la demagogia y el populismo8. La corrupción impide que los gobiernos den respuestas a los problemas más sentidos por la población. Si a los Estados que tienen ya una baja presión tributaria y una alta deuda pública, se les suma el desvío de una proporción importante de su presupuesto a causa de la corrupción, se dispondrá de menos recursos para la implementación de políticas sociales que reduzcan la pobreza y la desigualdad. Cuando existe corrupción en la administración, se debilitan las instituciones llamadas a garantizar una mayor seguridad pública.
En términos generales, tal como indica Villoria, “el coste de la corrupción en la economía, la política y la sociedad de cualquier país es mucho más elevado que todos sus presuntos beneficios” (Villoria, 2006). Por esta

4 Según el informe de Latinobarómetro 2018, para el 28% de los latinoamericanos da lo mismo un régimen democrático que uno no democrático. 
Para el 15% un régimen no democrático puede ser preferible. En el caso dominicano, el 29% de los encuestados es indiferente a la democracia y el 18% apoyaría un gobierno autoritario. Ambos datos por encima del promedio de la región. 
5 Desde principios de la década del 2000, el PNUD viene reflexionando sobre este tema, como se evidencia en el conocido informe “La democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas” (PNUD, 2004). 6 Zovatto, ibid, pag. 92. 7 Como los casos de Chile, Ecuador, Colombia y Bolivia. 8 Tal es el caso de Brasil, con la llegada al poder de Jail Bolsonaro a principios del 2019. En Guatemala, después de serios escándalos de corrupción que implicaron la caída del expresidente Otto Pérez Molina, llegó al poder el actor Jimmy Morales, cuyo gobierno generó una gran frustración entre los guatemaltecos.

democrático o, peor aún, que preferirían un régimen autoritario, pero que resuelva problemas fundamentales, a uno democrático (Latinobarómetro, 2018)4. Distintos estudios indican que la democracia en la región
está perdiendo apoyo (Barometer-, 2019). Esta situación se explica por la incapacidad del sistema político democrático de atender las necesidades y expectativas de la ciudadanía. La transición democrática implicó que durante más de tres décadas la principal preocupación en la región fuera la de cómo lograr unas elecciones libres, justas y transparentes. Hasta la década de los 90 la democracia fue ganando apoyo en la medida en que se fueron desarrollando procesos electorales que contribuyeron a dejar atrás los gobiernos de corte autoritario. Como indica Daniel Zovatto, “en la primera etapa de la tercera ola democratizadora (1978-1990), las elecciones no solo significaron el retorno a la vida democrática sino, al mismo tiempo, el fin de las dictaduras” (Zovatto, 2017).

Sin embargo, en la actualidad, las elecciones por sí solas no parecen ser suficientes para atender las demandas ciudadanas. Además de procesos electorales de calidad, se requiere tomar en cuenta otros factores relevantes para garantizar la legitimidad de la democracia. La constitución de un Estado de derecho, la garantía y protección de los derechos humanos y la promoción de la participación ciudadana son elementos esenciales en un sistema político que se precie de democrático. En la actualidad, la gran paradoja latinoamericana tiene que ver con la existencia de regímenes democráticos en la mayoría de sus países, pero con pobreza y desigualdad extendidas, alarmante inseguridad ciudadana y altos niveles de corrupción6. Estos graves problemas no solo han erosionado la confianza en el sistema político, sino que han generado violentas protestas antigubernamentales en la región
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Sin transparencia y una lucha efectiva contra la corrupción y la impunidad, la democracia se ve amenazada. Este flagelo genera desencanto y frustración con el sistema político, lo que abre la posibilidad de que
emerjan proyectos políticos autoritarios caracterizados por la demagogia y el populismo8. La corrupción impide que los gobiernos den respuestas a los problemas más sentidos por la población. Si a los Estados que tienen ya una baja presión tributaria y una alta deuda pública, se les suma el desvío de una proporción importante de su presupuesto a causa de la corrupción, se dispondrá de menos recursos para la implementación de políticas sociales que reduzcan la pobreza y la desigualdad. Cuando existe corrupción en la administración, se debilitan las instituciones llamadas a garantizar una mayor seguridad pública.
En términos generales, tal como indica Villoria, “el coste de la corrupción en la economía, la política y la sociedad de cualquier país es mucho más elevado que todos sus presuntos beneficios” (Villoria, 2006). Por esta razón, su enfrentamiento no puede esperar si se procura mejorar la calidad de vida de la gente y generar una mayor legitimidad del sistema político. Los temas de transparencia y políticas anticorrupción deben ser un componente importante de la agenda de los políticos que procuran llegar al poder. Se requiere de propuestas viables que permitan erradicar ese flagelo y hacer de los Estados, instituciones capaces de operar con eficiencia y transparencia en la definición de políticas públicas que promuevan el desarrollo de sus ciudadanos.

Sin transparencia y una lucha efectiva
contra la corrupción y la impunidad,
la democracia se ve amenazada.

Corrupción e impunidad en el contexto dominicano.

Conscientes de los efectos negativos de la corrupción y gracias a la presión de distintos actores nacionales e internacionales, en la República Dominicana se han llevado a cabo importantes reformas con el propósito de lograr una mayor transparencia de la gestión pública. En tal sentido, durante las últimas dos décadas se aprobaron leyes como la de Libre Acceso a la Información Pública (Ley No. 200-04), la ley sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones del Estado (Ley No. 340-06), la Ley sobre Función Pública (Ley No. 41-08), la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público (Ley 423-06) y la Ley de Planificación e Inversión Social (Ley No. 498-06).
Además, se puso en vigencia un nuevo diseño institucional con el propósito de prevenir, investigar y sancionar la corrupción. En el 1997 se creó el Departamento de Prevención de la Corrupción Administrativa9
, que luego pasó a ser la Dirección Nacional de Persecución de la Corrupción Administrativa (DPCA)10. Posteriormente esta instancia se transformó en la Procuraduría Especializada de Persecución de la Corrupción Administrativa (PEPCA)11.
En el 2005 se constituyó la Comisión Nacional de Ética y Combate a la Corrupción12, que luego pasó a ser la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental13. Por otro lado, se promovieron importantes reformas dirigidas a fortalecer tanto la Cámara de Cuentas (Ley No. 10-04) como la Contraloría General de la República (Ley 10-07). Otra reforma relevante fue la de la Ley
de Declaración Jurada de Patrimonio (Ley No. 311-14).

Estos importantes cambios debieron sentar las bases para la promoción de una gestión pública caracterizada por la transparencia y la rendición de cuentas. Sin embargo, a pesar de estas reformas, la ciudadanía percibe pocos avances y limitados resultados en materia de lucha contra la corrupción en el país. A esto han contribuido los grandes escándalos de corrupción, como el caso de Odebrecht; la venta de los terrenos del sector de Los Tres Brazos; las ventas irregulares de terrenos del CEA o la estructura de corrupción que operó en la OMSA y que cobró la vida de una persona. Frente a estos casos, el sistema judicial dominicano se ha tornado inoperante y ha propiciado la permanencia de un esquema de impunidad y complicidad que ha funcionado durante
décadas.

A esto se suma el hecho de que en los indicadores internacionales sobre transparencia y lucha anticorrupción, la República Dominicana queda muy mal parada. En la más reciente de estas evaluaciones, el
Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional (Transparencia Internacional, 2019), el país aparece con una puntuación de 28 de 100, descendiendo dos puntos en comparación con el año anterior.

En relación a la posición país, bajamos del lugar 129 al 13714. En otros indicadores como el Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial o el del Banco Mundial, la situación no es muy distinta.
Propuestas electorales de transparencia y lucha anticorrupción: elementos a tener en cuenta.

Las propuestas de gobierno deben tener como punto de partida la definición de las acciones que se llevarán a cabo para que los servidores públicos exhiban una conducta ética en el ejercicio de sus funciones. El desempeño de los funcionarios debe caracterizarse por la integridad, la responsabilidad y la honestidad.

Como parte de las acciones a desarrollar, las propuestas de los candidatos en materia de transparencia y luchas contra la corrupción deberán considerar las siguientes áreas y acciones:
a. Ética en el desempeño de la función pública:
i. Promover el efectivo cumplimiento del régimen ético y disciplinario contenido en la ley No. 41-08 sobre Función Pública15.
ii. Apoyar el fortalecimiento institucional de las comisiones de Ética Pública y su constitución en todas las dependencias del Estado dominicano.
iii. Redefinir las competencias y apoyar el fortalecimiento de la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental.
iv. Promover el efectivo cumplimiento de la Ley de Declaración Jurada de Patrimonio.
b. Fortalecimiento de órganos de control del Estado dominicano:
i. Apoyar la independencia funcional y financiera de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana.
ii. Trabajar por el fortalecimiento y profesionalización de la Contraloría General de la República.
iii. Apoyar al Congreso Nacional en su labor de control y fiscalización “sobre el patrimonio, los ingresos, gastos y usos de los fondos públicos” 16
iv. Promover y apoyar iniciativas de control social de la gestión gubernamental, como lo establece la ley 10-04 sobre la Cámara de Cuentas.
v. Contribuir con la creación y consolidación del Sistema Nacional de Control y Auditoría,integrado por el control externo, el contro interno, el control legislativo y el control social17.
c. Gestión financiera transparente: i. Mejorar el funcionamiento de la Cuenta Única del Tesoro.
ii. Fortalecer el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) y dar una más amplia publicidad a las informaciones de ejecución presupuestaria contenidas en el mismo.
iii. Implementar en todas las instituciones públicas, en especial las áreas de gestión programática y financiera, el Sistema Común de Evaluación (Modelo CAF -por sus siglas en inglés-).
iv. Establecer una coordinación más efectiva de las instituciones públicas del área de planificación y administración financiera.
v. Mejorar la transparencia presupuestaria. Se deberá continuar con los procesos dirigidos a mejorar la transparencia, rendición de cuentas y participación en el ciclo presupuestario, tanto en la fase de formulación,
como de ejecución.
d. Sistema transparente de compras y contrataciones públicas:
i. Promover la reforma integral de la ley No. 340-06 sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones.
ii. Fortalecer el Órgano Rector de la ley No. 340-06, la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), en su labor de velar por el fiel cumplimiento de esta ley.
iii. Disponer, conforme lo establece la ley, la obligación de preparar planes y programas anuales de compras y contrataciones de bienes y servicios por parte de todas las instituciones de la administración pública.
iv. Fortalecer y ampliar el portal transaccional de compras y contrataciones públicas.
e. Cumplimiento de la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública:
i. Establecer las condiciones para que en todas las instituciones gubernamentales estén instaladas y operando de manera adecuada, las oficinas de Acceso a la Información Pública y sus responsables.
ii. Avanzar en la implementación del Gobierno Abierto en la República Dominicana. Es necesario hacer un mayor uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TICs) en la gestión gubernamental, en procura de una mayor eficiencia y transparencia en los servicios que se ofrecen a la ciudadanía.
f. Mejorar el rol de la justicia en la lucha contra la corrupción
i. Dotar de autonomía administrativa y funcional a la Procuraduría Especializada de Persecución de la Corrupción Administrativa (PEPCA).
ii. Propiciar la independencia y fortalecimiento del Ministerio Público.
iii. Promover una efectiva coordinación entre los órganos de control y el Ministerio Público en el combate a la corrupción administrativa.
iv. Contribuir con el fortalecimiento e independencia del Poder Judicial.
v. Asignar al Poder Judicial las partidas presupuestarias que establece la ley.
vi. Consolidar los mecanismos de recepción de denuncias de actos de corrupción y promover una ley de protección al denunciante.
vii. Promover la modificación del Código Penal para ampliar la tipificación de los casos de corrupción, conforme a la nueva Constitución, la CICC-OEA y la CNUCC.
g. Reformas en el marco jurídico contra la corrupción:
i. Adecuar el marco jurídico por la transparencia a la Constitución dominicana y a los convenios internacionales de los que la República Dominicana es signataria.
ii. Promover la Ley de Extinción de Dominio para que el Estado decomise y recupere los bienes adquiridos por actos de corrupción y otros ilícitos.
h. Metas de transparencia en la Estrategia Nacional de Desarrollo
i. Impulsar una Administración Pública eficiente, transparente y orientada a resultados.
ii. Dar continuidad y profundizar las medidas dirigidas a la reestructuración de la estructura organizativa del Estado, incluyendo tanto las funciones institucionales como la dotación de personal, para eliminar la duplicidad y dispersión de funciones y organismos
iii. Impulsar el desarrollo del gobierno digital, abierto y transparente, ampliando el uso de la tecnología de la información y la comunicación.
iv. Diseñar e implementar un sistema de mantenimiento y manejo transparente de los activos fijos en las instituciones y espacios públicos.

Conclusión.

La República Dominicana es signataria de la Convención Interamericana Contra la Corrupción (CICC) de la Organización de Estados Americanos (OEA) y de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción (CNUCC). En estas convenciones se establecen una serie de mecanismos a ser tomados en cuenta por los Estados parte, con el propósito de prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción en el ejercicio de las funciones públicas.

Las propuestas destacadas en este trabajo deben formar parte de un plan integral de promoción de la transparencia y combate de la corrupción. Dentro de esta estrategia, los candidatos deberán comprometerse
con el fortalecimiento de los órganos de control interno y externo del Estado dominicano. Es necesario racionalizar el Estado, impulsando medidas para la efectiva implementación de la Ley de Función Pública, para contar con un servicio público profesionalizado y basado en la meritocracia.

Para la prevención de los actos de corrupción, las propuestas de los candidatos deben incorporar medidas que permitan seguir fortaleciendo la constitución de un sistema público de compras y contrataciones de
bienes y servicios basados en la transparencia, eficiencia y la competencia en condiciones de equidad.

Una gestión pública transparente debe dar plena garantías de respeto al derecho que tienen los dominicanos y las dominicanas a una información pública oportuna y veraz. Se debe asumir el compromiso de romper con la cultura de la discrecionalidad y la opacidad en las instituciones públicas. La rendición de cuentas y el acceso libre a la información deben ser una característica que defina la Administración Pública dominicana.