Introducción

El derecho internacional aeronáutico se divide en dos grandes categorías, pública y privada. En este artículo, trataremos varios de los principales problemas del Derecho Internacional Público que la industria de la aviación civil probablemente enfrentará durante este siglo.

La Convención de Chicago

Establecida por el Convenio de Chicago de 1944, la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) tiene la responsabilidad de regular muchos aspectos técnicos de la aviación civil internacional. La OACI ha promulgado normas y métodos recomendadas (SARPS) en áreas tales como licencias de aeronaves, certificación de aeronavegabilidad, registro de aeronaves, normas internacionales de operación y controles de comunicaciones y aerovías. Más allá de la seguridad y la navegación, la OACI ha tomado el liderazgo en asuntos de seguridad de la aviación y medio ambiente. Los SARPS son vinculantes para sus 193 Estados Miembros, a menos que les resulte impracticable cumplir. Al convocar conferencias diplomáticas, la OACI también ha sido una fuente importante de convenios multilaterales que abordan la aviación. Hoy, la OACI se encuentra entre las agencias especializadas más grandes y exitosas de la familia de las Naciones Unidas.

Los desafíos de la seguridad de la aviación

El Anexo 17 refleja un arduo trabajo en el campo de la seguridad de la aviación, particularmente desde el 11 de septiembre de 2001. Adicionalmente, se ha elaborado una impresionante variedad de acuerdos internacionales sobre seguridad de la aviación bajo los auspicios de la OACI. La OACI también ha tenido un éxito impresionante en la redacción de una serie de convenios de derecho privado aeronáutico internacional que abordan la responsabilidad del transporte aéreo de pasajeros y cargo.

Los desafíos de la tecnología emergente

Aunque los logros de la OACI son impresionantes, aún queda margen para mejorar actualizar y reflejar los principales cambios en la tecnología de la aviación y la evolución de la industria de las aerolíneas en las décadas transcurridas desde la redacción del Convenio de Chicago. Los accidentes recientes en Indonesia y Kenia del avión Boeing 737-MAX también revelan cómo la complejidad de la tecnología emergente puede crear riesgos de seguridad.

Aeronaves no tripuladas

El Convenio de Chicago prohíbe la operación de aeronaves sin piloto en el territorio de un Estado contratante sin autorización especial. También requiere que se vuelen de una manera que no cree un peligro de seguridad operacional para las aeronaves civiles. Los sistemas aéreos no tripulados (o UAS, a veces conocidos como sistemas de aeronaves pilotadas a distancia, o drones) probablemente disfrutarán de un crecimiento robusto a lo largo del siglo XXI. Quedan por abordar los problemas de navegación, seguridad operacional y seguridad de la aviación. Aún así, la tecnología GPS basada en satélites, así como los sistemas de prevención de colisiones a bordo (“detectar, sentir y evitar”), junto al establecimiento de zonas prohibidas por encima de cierta altitud y cerca de aeropuertos, por ejemplo, deberían permitir el uso eficiente y seguro operacionalmente.

Vehículos aeroespaciales

La Convención de Chicago contempla la definición de las aeronaves civiles, pero no define el término “aeronave”. Por lo tanto, no está claro si los vehículos aeroespaciales caen bajo los principios establecidos en el derecho aeronáutico, y si de hacerlo, si estas leyes aplicarían en el espacio aéreo y en el espacio ultraterrestre. De hecho, no está claro dónde termina el derecho aeronáutico del derecho espacial. Tanto los regímenes existentes del derecho aeronáutico como del derecho espacial se desarrollaron en un momento en que la tecnología era embrionaria y la actividad comercial en el espacio era nula. Por lo tanto, todavía no existe un régimen unificado o integrado del derecho aeroespacial, y por lo tanto, existe mucha superposición e inconsistencia entre los regímenes del derecho aeronáutico y del derecho espacial. A medida que los lanzamientos aeroespaciales comerciales se vuelvan más numerosos, el uso del espacio aéreo también habitado por aviones proliferará, creando la necesidad de reglas definidas de seguridad operacional, seguridad de la aviación, navegación, y control de tráfico aéreo. La ausencia de “reglas de autovías” efectivas puede resultar en una colisión y una proliferación de desechos espaciales, la mayor amenaza ambiental para el desarrollo completo del espacio.

Competencia y restricciones a la propiedad extranjera

La Convención de Chicago reconoce el principio consuetudinario en el Derecho Internacional de la costumbre de que cada Estado tiene soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo sobre su territorio. Esta Convención prohíbe las operaciones programadas, excepto con el permiso o la autorización del Estado en cuyo territorio una aeronave desea volar, y solamente de conformidad con los términos establecidos por ese Estado. Esto ha llevado a una proliferación de acuerdos bilaterales de transporte aéreo, mediante los cuales los Estados negocian los derechos de tráfico en nombre de sus aerolíneas nacionales. El Convenio de Chicago aborda la nacionalidad y el registro de aeronaves. Establece que “las aeronaves tendrán la nacionalidad del Estado en la cual están registradas”. La nacionalidad de la aerolínea no se aborda en ninguna parte en el Convenio de Chicago. El requisito de “propiedad sustancial y control efectivo” (es decir, el requisito de que una aerolínea designada por un Estado para volar rutas negociadas en un acuerdo de servicio aéreo sea de propiedad y está controlada por el Estado designado o sus nacionales) fue incluida tanto en los Acuerdos Multilaterales de tránsito aéreo y de transporte adoptados en Chicago, así como en la mayoría de los acuerdos bilaterales de transporte aéreo firmados desde entonces. Aunque cada Estado tiene derecho a ejercer esta prohibición, también puede suspender el derecho discrecionalmente.

Se han presentado varias razones a favor de los requisitos de nacionalidad y las restricciones de cabotaje:

• para proteger la seguridad nacional;

• para asegurar que el intercambio de los derechos de tráfico y otros, irían a las aerolíneas únicamente del Estado con el que fueron negociadas (un requisito que a menudo se ve en los acuerdos de comercio);

• para proteger a las aerolíneas nacionales de la dilución del mercado y la competencia excesiva;

• para proteger los salarios laborales y las condiciones de trabajo; y • para evitar el problema que existe en el comercio marítimo de embarcaciones con “bandera de conveniencia” con laxas restricciones de seguridad, laborales y ambientales.

Algunos Estados también reconocen los atributos de “utilidad pública” de la aviación comercial: que el servicio aéreo frecuente y económico crea riqueza en muchos sectores de la economía general más allá del transporte aéreo, y que su preservación es esencial para el crecimiento económico. Por lo tanto, el bienestar económico de sus líneas aéreas puede necesitar cierta protección contra los estragos de la competencia destructiva. No está claro si el siglo XXI verá la aparición de líneas aéreas multinacionales integradas que operen en grandes urbes a nivel mundial. Las compañías aéreas europeas heredadas (por ejemplo, Air France, Lufthansa, British Airways) están siendo presionadas en los mercados intraeuropeos por las compañías de bajo costo y corta distancia (por ejemplo, Ryanair y easyJet) en un extremo, y las compañías de larga distancia de Oriente Medio (p. ej., Emirates, Etihad y Qatar) en el otras. No está claro qué harán sus gobiernos si éstas aerolíneas comienzan a fracasar, o qué hará la Unión Europea si los Estados intentan inyectarles ayuda estatal. Igualmente, las aerolíneas nacionales de los EE. UU. (Por ejemplo, United, American, Delta) están siendo presionadas por aerolíneas nacionales de bajo costo (por ejemplo, Southwest) tan gravemente que todas las aerolíneas nacionales han estado en la corte de bancarrota, algunas más de una vez. Las fusiones y alianzas protegidas con inmunidad antimonopolio han reducido la competencia, por lo que su situación puede no ser tan sombría como parecía hace sólo unos años. Si se liberalizan las restricciones de propiedad extranjera, podríamos observar la aparición de mega transportistas en la misma línea de las tres alianzas globales.

Cuestiones de seguridad operacional y medio ambiente Soberanía estatal vs. Gobernanza global

En 1999, la OACI estableció un Programa Universal de Auditoría de Vigilancia de la Seguridad Operacional (USOAP) para evaluar el cumplimiento del Estado con los SARPS. En 2004, la Asamblea de la OACI aprobó una resolución que requiere que el Secretario General haga que los resultados de la auditoría sean accesibles y estén a disposición de todos los Estados Miembros y que sean publicados en el sitio web seguro de la OACI. En 2005, el Consejo de la OACI aprobó un procedimiento para divulgar información sobre un Estado con deficiencias significativas de SARPS en sus obligaciones de seguridad aérea. En 2006 se tomaron medidas más importantes, cuando los directores generales de aviación de 153 de 193 Estados miembros acordaron que, antes del 23 de marzo de 2008, los nombres de aquellos Estados que no acuerden una transparencia total de sus auditorías USOAP se publicarán en el sitio web de la OACI.

Para 2006, más de 100 Estados aceptaron las medidas de transparencia. No tiene precedentes que una organización internacional tenga la autoridad para evaluar el cumplimiento de las obligaciones internacionales por parte del Estado y para “nombrar y avergonzar” a los Estados que tengan adeudo. Además, en el área de la seguridad de la aviación, los SARPS de la OACI deberán de ser aplicados a los aeropuertos nacionales e internacionales. No tiene precedentes que una organización internacional aplique sus estándares a nivel nacional. La competencia de la OACI para la creación de normas también fue reconocida por las Naciones Unidas cuando le delegó a la OACI la responsabilidad de promulgar una convención que abordara el asunto de la marcación de explosivos plásticos, y fue reconocida por la comunidad internacional en el Protocolo de Kyoto que exige que los Estados que trabajan a través de la OACI aborden el impacto ambiental de las emisiones de los aviones. Sin embargo, se debe encontrar una solución global al problema de las emisiones de la aviación. Las aeronaves sólo contribuyen entre el 2% y el 3% de la contaminación de carbono a nivel mundial, pero la aviación comercial está creciendo a un ritmo más rápido que la capacidad que tiene la tecnología actual para reducir las emisiones, y la aviación es el único contaminante a gran altitud.

El siglo XXI probablemente verá un cambio tecnológico, económico, ambiental y político acelerado y robusto. Se requerirá que el derecho aeronáutico evolucione a un ritmo adecuado para abordar ese cambio. Los desafíos y oportunidades para la aviación global son muchos, y evolucionarán de maneras que aún no se pueden percibir.

Conclusión

La aviación contribuye incontablemente a nuestra cultura y economía global. Reduce el planeta e integra personas de orígenes muy diferentes. En los últimos cinco años, se ha registrado solamente una muerte por cada 2.5-3 millones de vuelos. La aviación comercial es, definitivamente, la forma más segura de transporte, y probablemente lo seguirá siendo durante todo este siglo. El resto de este siglo será al menos tan desafiante como sus dos primeras décadas. Desde caso de no evento del Y2K, ya hemos visto picos y colapsos en el precio del combustible, grandes quiebras de aerolíneas, liquidaciones, adquisiciones y consolidaciones, alianzas cambiantes, avances impresionantes en tecnología, incluyendo la creación de aviones hechos de compuestos que vuelan distancias más largas y queman menos combustible, vehículos aeroespaciales, aviones no tripulados que aterrizan en el césped de la Casa Blanca, terrorismo kamikaze catastrófico, misiles tierra-aire que derriban aviones comerciales, aviones misteriosamente desaparecidos tragados por los océanos y crecientes preocupaciones sobre las emisiones de carbono, el calentamiento global y el cambio climático. La antigua maldición china era: “Que vivas en tiempos interesantes”. Vivimos en esos tiempos.