“De los estándares internacionales de la OACI y qué más podríamos hacer para mejorar su implementación efectiva” aborda, basado en la experiencia de la autora, los aspectos relacionados con el proceso de elaboración de normas y métodos recomendados (SARPS) de la OACI, y el vínculo con los resultados que obtienen los Estados miembros en su implementación efectiva, medida bajo el enfoque de monitoreo continuado de los programas universales de auditorías de la vigilancia de la OACI. De forma sencilla y comprensible para cualquier público, se relata el origen de la OACI, su rol regulatorio, cómo se generan los SARPS, hasta llegar a la implementación de los mismos. Desde la óptica personal de la autora, se exponen posibles claves de mejora en todo el proceso, incluyendo los factores internos de las Autoridades Aeronáuticas nacionales que también pueden influir en estos resultados.

Breve introducción a la organización

Del 24 de septiembre al 4 de octubre del presente año, se llevó a cabo en la sede de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), en Montreal, Canadá, el cuadragésimo período ordinario de sesiones de la asamblea de la Organización, cita magna que agrupó delegaciones oficiales de 184 Estados miembros y 55 de observadores. Esta Asamblea pasa a la historia de la aviación civil como la celebrada en el marco del aniversario 75 de la fundación de la OACI, organización multilateral creada incluso antes de la Organización de las Naciones Unidas, sobre la base del Convenio sobre Aviación Civil Internacional, también conocido como Convenio de Chicago, firmado en 1944 por 52 naciones. Al día de hoy, OACI ya cuenta con 193 Estados miembros. ¿Los orígenes? Pues la segunda guerra mundial llegaba a sus días finales, impulsando grandes avances tecnológicos en el campo de la aviación, pero también había destruido una buena parte de la industria aeronáutica civil.

La aviación civil estaba estancada desde la Convención de París en 1919 y se decide entonces convocar una convención, donde el enfrentamiento entre posiciones sobre políticas de libre mercado aéreo internacional versus políticas proteccionistas, dadas las circunstancias y condiciones del momento por parte de cada una de las principales potencias, condujo a las 52 naciones a crear un instrumento legal que regulara de manera apropiada los aspectos de navegación y tráfico aéreo, junto con el tráfico aéreo sin remuneración, dejando a los acuerdos bilaterales entre Estados, el transporte aéreo oneroso bajo arbitrio y registro de la naciente OACI. Y surge el Convenio sobre Aviación Civil Internacional (o Convenio de Chicago). Y hasta 1947, fecha en que se refrenda el mismo por los Estados miembros, OACI funcionó como una organización provisional. Algo supremamente importante que derivó de aquella convención, fue que el preámbulo del Convenio creó las bases para elaborar reglas y procedimientos para una navegación aérea mundial pacífica y prescribió el desarrollo de la aviación civil como una herramienta para la paz y la prosperidad mundiales; en su rol de conectar pueblos, familias, amigos, culturas, a lo largo y ancho del mundo, el mismo se torna cada vez más importante. El Convenio sobre Aviación Civil Internacional, en lo adelante Convenio, nació como una joya que debe ser cuidada y preservada por siempre.

Las regulaciones

El objetivo principal de OACI ha sido desarrollar la aviación civil mundial con el mayor grado posible de uniformidad en las reglamentaciones y normas, según el artículo 37 del Convenio, para lo cual ha trabajado codo a codo con sus Estados miembros y organizaciones asociadas. Las primeras reuniones de navegación aérea regional que se realizaron, condujeron a la regionalización de la OACI, y las siete oficinas regionales creadas a la luz de estos acuerdos, comienzan desde un inicio la labor de lograr la transición de numerosas instalaciones y rutas de transporte aéreo militar para su uso en la aviación civil. Así las cosas, como resultado tenemos hoy que en la sede de la OACI, en Montreal, se generan las normas y métodos recomendados (SARPS), que representan los estándares internacionales necesarios para una aviación civil segura, eficiente, económicamente sostenible y ambientalmente responsable, cuya aplicación por los Estados miembros garantiza que cientos de miles de vuelos operen diariamente de manera segura y confiable en todas las regiones del mundo.

Cada Estado miembro, a tenor con el Convenio, artículos 37 y 38, está no solo en la obligación de implementar los SARPS, sino de declarar sus diferencias con los mismos, si la aplicación parcial o total se dificulta por cualquier motivo. Los SARPS de la OACI están contenidos en 19 Anexos Técnicos al Convenio: Anexo 1 – Licencias al personal; Anexo 2 – Reglas del aire; Anexo 3 – Servicio meteorológico para la navegación aérea internacional; Anexo 4 – Cartas aeronáuticas; Anexo 5 – Unidades de medidas que se emplearán en las operaciones aéreas y terrestres; Anexo 6 – Operación de aeronaves; Anexo 7 – Marcas de nacionalidad y de matrícula de aeronaves; Anexo 8 – Aeronavegabilidad; Anexo 9 – Facilitación; Anexo 10 – Telecomunicaciones aeronáuticas; Anexo 11 – Servicios de tránsito aéreo; Anexo 12 – Búsqueda y salvamento; Anexo 13 – Investigación de accidentes e incidentes de aviación; Anexo 14 – Aeródromos; Anexo 15 – Servicios de información aeronáutica; Anexo 16 – Protección del medio ambiente; Anexo 17 – Seguridad; Anexo 18 – Transporte sin riesgos de mercancías peligrosas, y Anexo 19 – Gestión de la seguridad operacional. Miles y miles de especificaciones garantizan que hoy la aviación civil internacional sea considerada, basada en sus resultados, el transporte más seguro.

La generación de SARPS

El proceso de establecimiento de los SARPS de la OACI está bien definido y funciona satisfactoriamente desde hace muchos años. En él intervienen los paneles de expertos, compuestos por expertos de los Estados miembros y la industria, que se conforman en función del desarrollo de distintas áreas en el amplio campo temático de la aviación civil; la Comisión de Aeronavegación, compuesta por 19 comisionados propuestos por los Estados miembros y elegidos por el Consejo de la OACI; el propio Consejo de la OACI, órgano de gobierno que cumple sus funciones durante un período de tres años, compuesto por 36 representantes de Estados miembros que se eligen por votación de todos los Estados en Asamblea; la secretaría de la OACI, apoyo esencial a todo el trabajo de manera integral, y por supuesto, los Estados miembros. Todos y cada uno de estos actores tienen su rol en el establecimiento o generación de los SARPS. A groso modo, la base del proceso, respaldado en todo momento por la secretaría de la OACI, la constituyen los paneles de expertos, quienes generan los borradores de textos de nuevos SARPS a los anexos técnicos, partiendo de las necesidades de desarrollo evolutivo del sector, con sus debidas argumentaciones, todo lo cual pasa al análisis de la Comisión de Aeronavegación, quien eleva al Consejo de la OACI las propuestas de enmiendas, que al ser aceptadas, se envían a todos los Estados miembros, a través de la secretaría, a modo de consulta, para que respondan su conformidad o no con la propuesta, que puede venir acompañada o no de los comentarios que consideren pertinentes. En un segundo momento, la secretaría recopila todos los comentarios recibidos, los procesa y envía nuevamente a la Comisión de Aeronavegación, y luego de ser debatidos y analizados una vez más, se elabora la variante final de enmienda a los anexos técnicos para su adopción por el Consejo de la OACI. Una vez adoptada una enmienda, nuevamente a través de la secretaría, se envía a todos los Estados miembros, quienes deben responder su conformidad o no con la adopción de toda la enmienda o partes de ella, notificar sus diferencias e incorporarla a su sistema regulatorio nacional, de modo que se actualice antes de la fecha de aplicación de la enmienda en cuestión.

Hay potencial para la mejora del proceso de elaboración de SARPS, lo cual puede favorecer también la implementación efectiva por parte de los Estados, con una participación más activa desde el inicio.

La vigilancia de la implementación

Y mientras en la sede de la OACI transcurre este proceso de generación de SARPS, en las oficinas regionales se dedican entonces más al apoyo y seguimiento a la implementación de estos por parte de los Estados que integran la región en cuestión, a través de mecanismos regionales de planificación y ejecución, y se completa un ciclo importante, toda vez que la sede de la OACI tiene también establecido mecanismos para auditar el grado efectivo de esta implementación, conocidos como enfoque de monitoreo continuado de los programas universales de auditorías de la vigilancia de la seguridad operacional (safety) y de la seguridad de la aviación (security), que abarcan la mayoría de los anexos técnicos, y se ejecutan con los Estados miembros, comprobando en qué medida el sistema de regulaciones nacionales cubre y satisface los SARPS de la OACI, y verificando también cómo las autoridades aeronáuticas monitorean el desempeño de su industria aeronáutica en la aplicación correcta de sus propias regulaciones nacionales. Las estadísticas de las auditorías en el campo de la seguridad de la aviación no son públicas. Hablemos pues de la seguridad operacional. Para obtener una idea muy general, según el Reporte anual del Consejo de la OACI del año 2018, al final del trienio 2015-2018, las actividades relativas al enfoque de monitoreo continuado del programa universal OACI de auditorías de la vigilancia de la seguridad operacional realizadas en 185 Estados, obtuvieron un valor promedio de implementación efectiva, conocido también como EI, del 66,30% en términos de los ocho elementos críticos establecidos en el sistema de vigilancia de la seguridad operacional de la aviación civil de los Estados. De esos 185 Estados, 129 obtuvieron un valor de EI del 60% o superior, lo cual los coloca en una posición favorable de aceptación de su cumplimiento.

Ahora bien, si todos los Estados miembros forman parte de la elaboración de los SARPS de los anexos técnicos, a través del proceso de consultas, ¿por qué 56 de los 185 auditados no pudieron llegar al 60% de EI? Una respuesta sencilla a esta pregunta, en base a nuestra experiencia, trataremos de desarrollarla. Múltiples causas pudieran condicionar ese resultado, que puede depender lo mismo de recursos financieros que de recursos logísticos, como de otros factores. Por citar algunos de ellos, cuál es el tamaño de la autoridad aeronáutica de un Estado, cómo está insertada en la estructura estatal, qué mecanismo financiero respalda sus actividades, cómo está compuesta su entidad regulatoria, cuál es su capacidad de mantener al día el sistema de regulaciones, cuál es su capacidad de vigilar o inspeccionar de forma continuada, y tanto para regular como para vigilar o inspeccionar de forma efectiva se dependerá mucho del nivel de preparación del personal, dónde y cómo se capta ese personal, cómo lo forma, cómo se mantiene actualizado, cuál es el alcance de la industria aeronáutica nacional, qué prioridad tiene la aviación en los planes de desarrollo nacionales, en fin, muchos pueden ser los factores que condicionen el valor de la implementación efectiva de los SARPS de los anexos técnicos en las auditorías de la OACI a los Estados, y podría ser cada vez más complejo para algunos Estados, en la medida en que la Organización se enfrenta a nuevos retos por la rápida evolución de carácter tecnológico, económico, medioambiental, social y jurídico del sector aéreo, que le impondrá generar más estándares internacionales, en tanto los Estados no logren interactuar activamente en el proceso de consultas de las propuestas de enmiendas y sus adopciones, para concientizar a todos los actores sobre las particularidades de cada Estado en su región, y de cada región en el contexto mundial.

El objetivo principal de OACI ha sido desarrollar la aviación civil mundial con el mayor grado posible de uniformidad en las reglamentaciones y normas.

Algunas claves para la mejora

Y en este punto volvemos al inicio, al cuadragésimo período ordinario de sesiones de la asamblea de la OACI, recién celebrado, donde se presentaron más de cuatrocientas notas de estudio y más de doscientas notas de información, varias de ellas vinculadas directamente a la necesidad de incrementar la eficiencia y eficacia de la OACI, y específicamente con la mejora de la estructura de las comunicaciones a los Estados y de la respuesta a las mismas para aplicar los SARPS. En la práctica, aunque el proceso de generación de los SARPS es coherentemente inclusivo, al considerar a todos los Estados miembros, en dos momentos, a través de un sistema obligatorio de consultas, la realidad es que, como promedio, apenas un 30-40% de los Estados responden las comunicaciones de la secretaría de la OACI sobre las propuestas de enmiendas y sus adopciones, la mayoría de las veces con respuestas del tipo “de acuerdo sin comentarios”, que en algunos casos pudieran estar sujetas a condiciones ya previamente explicadas que existen en la entidad reguladora de cada país, que les permite o no, en mayor o menor grado, el estudio e interpretación de las propuestas. Incluso, cuando hay comentarios de los Estados, puede decirse que existe una brecha en la retroalimentación efectiva con aquellos que comentan, de modo que los involucre implícitamente en el conocimiento del efecto que tuvo su respuesta en la elaboración de la versión final de la enmienda a ser adoptada. Quiere decir entonces, que hay potencial para la mejora del proceso de elaboración de SARPS, lo cual puede favorecer también la implementación efectiva por parte de los Estados, con una participación más activa desde el inicio. Un elemento esencial y básico podría ser llegar a establecer un mejor balance geográfico en la composición de los paneles de expertos, y un mecanismo diferente en su funcionamiento, que permita involucrar más participantes de distintos Estados, no necesariamente con la presencia física en reuniones.

La propia Comisión de Aeronavegación requeriría un mejor balance geográfico en la composición, y lograr mayor interacción con el Consejo de la OACI, previo a la aprobación de la propuesta de enmienda que se consulta a los Estados, propiciando una mejor comprensión por todos los miembros del Consejo, del contenido de la propuesta y su impacto a niveles mundial y regionales. Incluso, sería loable pensar en aplicar un indicador de rendimiento para definir con qué número de respuestas de Estados recibidas a una propuesta se debería considerar que el resultado de la consulta ha sido lo suficiente y efectivamente inclusivo, para proceder a elevar una enmienda a la adopción por el Consejo de la OACI. Y mucho apoyaría este proceso, el poder contar con un sistema en línea para responder a las propuestas de enmiendas de los SARPS, que permita la interacción de Estados miembros y la secretaría de la OACI, algo que ya está concebido, pendiente a los recursos financieros que garanticen su aplicación. Hasta aquí, hemos tratado de desarrollar de forma amena y sencilla, con nuestra propia óptica, el asunto. Pero cabe resaltar que la OACI está firme y seriamente comprometida con el acrecentamiento de su eficiencia y eficacia, y el proceso de generación de SARPS y su implementación efectiva, comprobada a través del sistema de auditorías, son parte de las mejoras que se continuarán acometiendo en el venidero trienio 2020-2022.

La Asamblea, en términos de elaboración de SARPS, patentó en una resolución la necesidad de introducir procedimientos para elaborarlos o enmendarlos.

 

La Asamblea, en términos de elaboración de SARPS, patentó en una resolución la necesidad de introducir procedimientos para elaborarlos o enmendarlos, según corresponda, más oportunamente; alentar más su aplicación a nivel mundial y en la mayor medida posible, y mejorar y acelerar las comunicaciones con los Estados miembros, utilizando más y mejor las transmisiones electrónicas. Resta entonces para concluir, expresar que hay confianza total en que la Organización: nuestros Estados miembros, Consejo de la OACI y Secretaría, tienen el potencial y no escatimarán esfuerzos para mejorar la implementación efectiva de los SARPS, manteniendo y perfeccionando el proceso de elaboración muy bien estructurado, transparente y con múltiples etapas, que colocará a la OACI como el foro por excelencia de asistencia y cooperación en todos los campos de la aviación civil entre sus Estados miembros