Introducción

Antes de entrar en sus aspectos conviene indicar que la aviación civil se define como la operación de una aeronave civil en actividades de aviación general, de trabajos aéreos y de explotación de servicios de transporte aerocomercial con exclusión del servicio o uso militar. Poder volar como lo hacían los pájaros constituyó desde la antigüedad un sueño ampliamente acariciado por el hombre y una muestra de esto lo representa la leyenda o mito que narra la historia de Dédalo y de su hijo Ícaro que, prisioneros del rey Minos en la antigua Grecia, idearon unas alas entretejidas y enceradas que adhirieron a sus cuerpos que una vez empezaron a batir les permitió alzar el vuelo y alejarse de su prisión; pero Ícaro, desoyendo consejos de su padre se acerca demasiado al sol, cuyos ardientes rayos derritieron la cera de sus alas provocando su precipitación al vacío y su inexorable muerte. Tanto el filósofo de la antigua Grecia Archyatas de Tarento, como mas adelante el genial Leonardo Da Vinci, se inspiraron en el vuelo de los pájaros para realizar diseños, maquetas, esbozos y proyecciones de aparatos que en similitud con el mecanismo empleado por las aves, permitirían al hombre alzar el vuelo y materializar su tan anhelado sueño.

Esta idea de emular el vuelo de los pájaros se fue concretando a través de los años mediante el empleo de lonas, alas de madera revestidas de plumas, fabricación de aerostato, dirigibles, planeadores, monoplano, biplanos, etc., con relativos éxitos y en ocasiones con trágicas consecuencias. En esta materia, como ocurre con todas las actividades del hombre que pueden repercutir o traer consecuencias para otros, se deben establecer las normas de operación o funcionamiento que permitan preservar la armonía social, el respeto recíproco y la convivencia social entre las personas, pues como expresan algunos entendidos, al hecho le sigue el Derecho. Aun cuando existen registros de ciertos planteamientos jurídicos y de prohibiciones dispuestos por Alemania y Francia en siglos anteriores, no es sino hasta finales del siglo xix, específicamente en 1880, cuando el Instituto de Derecho Internacional, Oxford, Inglaterra, entidad de carácter privado integrada por eminentes juristas de varias naciones, incluye a la aviación dentro de su agenda de trabajo, y en 1889 el gobierno francés convoca la celebración del Primer Congreso Internacional sobre Aeronáutica, en el que los delegados de varias naciones convinieron en remitir cuestiones de naturaleza compleja a una Comisión Permanente de Aeronáutica Internacional cuya creación proyectaban ; así mismo se realizaron sucesivas reuniones en distintas ciudades europeas en los inicios del siglo xx -impactadas por el histórico primer vuelo de los hermanos Wright, el 17 de diciembre de 1903, que marca el nacimiento de la aviación civil como la conocemos al día de hoy-, dentro de las cuales cabe destacar la del Comité Jurídico Internacional de Aviación, en Paris de 1909, en la que se preparó un proyecto de “Código del Aire” , cuando se deja traslucir el interés de establecer disposiciones legislativas comunes relacionadas con el desarrollo de la incipiente actividad aérea, que desde entonces ha estado signada por un marcado carácter dinámico e internacional. La realización del primer vuelo a través del Canal de la Mancha, en 1909, y el cruce del Atlántico por Charles Lindbegh, en 1927, evidenciaron el gran potencial que representaba el empleo de la aeronave para el traslado de personas, mercaderías y correspondencia de una nación a otra de manera dinámica y rápida, por lo que resulta de inminente necesidad el establecer disposiciones normativas y operacionales que sirvieran de marco regulatorio común que aplicarían las naciones en la operación de despegue, sobrevuelo y de aterrizaje de las aeronaves.

El marco jurídico internacional

Estos dos últimos eventos dan origen, conforme refiere el Prof. Paul Stephen Dempsey en su obra “Derecho Internacional Público del Aire” , a las primeras regulaciones internacionales sobre el uso civil de la aeronave con la firma de sendos instrumentos de derecho internacional público y privado: la Convención para la reglamentación de la navegación aérea internacional o Convenio de París de 1919 y la Convención para la unificación de ciertas reglas relativas al transporte aéreo internacional o Convenio de Varsovia de 1929.

Posteriormente, a finales de la segunda guerra mundial, en la que se evidenció y reafirmó la gran utilidad que representaba el uso de las aeronaves en el campo de batalla; así como el potencial de su futura utilización en el ámbito civil y comercial para las naciones, el gobierno de los Estados Unidos de Norteamérica convoca a una conferencia diplomática sobre aviación civil en la ciudad de Chicago, que culmina con la firma del Convenio de Aviación Civil Internacional, el 7 de diciembre de 1944, en dicha ciudad, por lo que también se le conoce como “Convenio de Chicago”. La República Dominicana estuvo entre las 52 naciones que firmaron dicho Convenio.

Este Convenio, integrado por 96 artículos precedidos por 2 considerandos que disponen “que el desarrollo futuro de la aviación civil internacional puede contribuir poderosamente a crear y preservar la amistad y el entendimiento entre las naciones y los pueblos del mundo, mientras que el abuso de la misma puede llegar a constituir una amenaza a la seguridad general; que es deseable evitar toda disensión entre las naciones y los pueblos, y promover entre ellos la cooperación de que depende la paz del mundo” , a la vista de sus 75 años de vigencia, no sólo ha cumplido con el alto cometido enunciado en su preámbulo, sino que también se ha constituido en el marco de referencia para que los 193 Estados, que actualmente integran la comunidad aeronáutica internacional aglutinada bajo la égida de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), creada por dicho Convenio, establezcan su legislación aeronáutica básica conforme a los esquemas de ordenación, de sistematización y de actualización de las normas y practicas recomendadas internacionalmente dispuestas por esta Organización en virtud del Convenio.

Estas normas y prácticas internacionales para el sistema mundial de aviación civil están en su gran mayoría contenidas en los 19 Anexos técnicos que hasta la fecha ha dictado la OACI; así como en las diferentes guías, manuales, documentos de orientación y de procedimientos que en su totalidad contienen alrededor de 10 mil disposiciones normativas para dicho sistema, lo cual nos da una idea del gran nivel de normalización que posee.

Además de este Convenio, que se ha constituido en una especie de “Biblia de la aviación”, por su amplitud, previsiones y posibilidad de actualización en el tiempo, que abarca prácticamente todo el accionar aeronáutico de los Estados partes, que va desde el personal de servicio, condiciones y limitaciones de operación de las aeronaves, infraestructuras aeroportuaria y aeronáutica, condiciones y limitaciones de uso del espacio aéreo, etc., existen actualmente otros 24 instrumentos de derecho aeronáutico internacional, y varios de ellos, en particular los relacionados con la seguridad de la aviación internacional, se encuentran entre los tratados de mayor aceptación por la comunidad internacional , que en su conjunto configuran lo que sería el marco jurídico internacional que rige las acciones de los Estados para alcanzar el mayor nivel de uniformidad y de sistematización en la aplicación de las disposiciones jurídicas y reglamentarias acordadas internacionalmente para esta actividad, que como hemos expresado antes, se caracteriza por el dinamismo y la internacionalidad conque opera, junto al fenómeno tecnológico en que se ha constituido modernamente.

La OACI, como organismo internacional rector de la aviación civil internacional, precedió el nacimiento de la Organización de las Naciones Unidas a la cual se unió en el año 1947 cuando en su Primera Asamblea General decidió por voto unánime en este sentido. Para supervisar el cumplimiento de esas normas destinadas a salvaguardar la seguridad de la aviación civil internacional en sus dos aspectos, seguridad operacional y protección de la aviación contra actos de interferencia ilícita, la OACI ha establecido sendos programas de auditorias sistémicas para sus Estados miembros, el Programa universal OACI de auditoria de la vigilancia de la seguridad operacional o USOAP, por sus siglas en ingles, en 1999, y el Programa universal OACI de auditoria de seguridad de la aviación o USAP, por sus siglas en inglés, en 2002. Ambos programas han evolucionado y ampliado su alcance bajo el concepto de Monitoreo continuo de la seguridad (USOAP-CMA) y de Plan global de seguridad de la aviación (USAP-GASeP), respectivamente.

El marco jurídico nacional

Los 193 Estados partes del Convenio de Chicago tienen que cumplir una serie de responsabilidades, de compromisos y obligaciones internacionales derivadas de tal condición y así contribuir para que los servicios de navegación y de transporte aéreo internacionales se puedan desarrollar de manera segura, ordenada y eficaz. Para cumplir tales cometidos, que desde el establecimiento de los indicados programas de auditorias se fiscalizan y califican su cumplimiento, dichos Estados deben dictar una ley aeronáutica básica que les permita establecer y cumplir con las disposiciones capitales del citado Convenio y con las normas y prácticas recomendadas internacionalmente.

De manera principal la ley aeronáutica debe configurar un sistema nacional de aviación civil que garantice la vigilancia de la seguridad operacional, la cual se define como “El estado en el que los riesgos asociados con las actividades de aviación, relacionados o en apoyo directo de operación de aeronaves, se reducen y controlan a un nivel aceptable.” . En ese sentido la OACI, en el citado programa USOAP-CMA de auditoria, ha establecido unos ocho elementos críticos que debe poseer todo sistema estatal de vigilancia de la seguridad operacional y sobre esa base realiza las preguntas de los protocolos de auditoría.

Precisamente, la legislación aeronáutica básica es el primer elemento crítico a considerar en esa auditoría, la cual se define como “Conjunto de leyes aeronáuticas completas y efectivas que concuerden con las condiciones y la complejidad de la actividad aeronáutica del Estado y que cumpla con los requisitos del Convenio sobre Aviación Civil Internacional” .

Los siete restantes elementos críticos están estrechamente vinculados o conectados con la ley, que es que los habilita o establece, a saber, Reglamentos de explotación específicos, Sistema estatal de aviación civil y funciones de vigilancia de la seguridad operacional, Cualificaciones e instrucción del personal técnico, Orientación técnica, medios y suministro de información critica en materia de seguridad operacional, Obligaciones en cuanto a otorgamiento de licencias, certificaciones, autorizaciones y aprobaciones, Obligaciones de vigilancia y Resolución de cuestiones de seguridad.

La República Dominicana cuenta con la ley de aviación civil núm. 491-06, del 28 de diciembre de 2006, con la cual cumple con los ocho elementos críticos antes indicados, así como también con otras importantes cuestiones, entre las que se encuentran las relacionadas con su política de transporte aéreo y sus aspectos económicos, de promoción de la actividad aérea y de capacitación e instrucción. El ámbito de protección de la aviación contra los actos de interferencia ilícita está contenido en la ley núm. 188-11, del 8 de junio de 2011, que crea el Cuerpo Especializado en Seguridad Aeroportuaria y de la Aviación Civil (CESAC).

Conclusión

Podemos destacar que la importancia económica que representa la industria aérea actualmente, que conforme a recientes estimaciones publicadas por la OACI, produce un impacto económico directo, indirecto, inducido y vinculado con el turismo de unos USD2.7 trillones de dólares estadounidenses, que para el 2036 se elevaría a 5.7 trillones; que soporta un total de 65.5 millones de empleos a nivel mundial, que a 2036 se elevarían a 98 millones; que mueve unos 4.1 billones de pasajeros y unos 62 millones de toneladas de carga , la legislación aeronáutica del Estado, además de cumplir con todos los requisitos antes señalados, que han obrado de manera coadyuvante para establecer al sistema mundial de aviación civil como el medio de transporte masivo más seguro con que cuenta la humanidad hoy día, se constituye por demás en un elemento catalizador para el desarrollo económico, sobre todo en los países en vías de desarrollo como la República Dominicana, que tienen al turismo como uno de los pilares para su sostenibilidad económica.

Por esto consideramos que los niveles de amplitud, de flexibilidad o de limitaciones que establezcan los Estados en dicha ley, bajo el cumplimiento del indicado Convenio, para el establecimiento de las empresas aéreas y/o para el porcentaje de la inversión extranjera en dichas empresas, así como para el intercambio de los derechos de tráfico aerocomercial con otros Estados y para el acceso a los diferentes mercados o localidades, resultan determinantes para alcanzar una mayor o menor porción del pastel económico antes señalado, además de factores geográficos, climatológicos, históricos y culturales, que determinan el nivel de interés o de necesidad de acceder, sobrevolar o transitar por un determinado Estado.

Este objetivo ideal no podría ser cristalizado si el sector de la aviación no cuenta con el respaldo y con la comprensión de las máximas autoridades del Estado en cuanto a prestar todo el apoyo necesario para que su sistema estatal de aviación pueda establecerse, mantenerse y consolidarse conforme avanza la industria aérea internacional y dar cumplimiento de ese modo a los objetivos antes indicados; por fortuna, la República Dominicana constituye un buen ejemplo en este sentido.

La legislación aeronáutica básica es el primer elemento crítico a considerar en esa auditoría.