Introducción

La República Dominicana sufre lo que en materia fiscal se le llama la brecha fiscal, entendiendo por ese término a la diferencia entre lo que el gobierno debería recaudar de conformidad a lo que dice el Código Tributario Dominicano y lo que efectivamente recauda. Existen diversas razones que explican esa situación, por lo menos, grosso modo, se pueden mencionar tres grandes razones, a saber: la evasión fiscal, la subdeclaración voluntaria y la elusión fiscal. La subdeclaración fiscal se produce cuando ocurren errores involuntarios por parte de los contribuyentes al momento de preparar su declaración impositiva. La gran mayoría de estos errores son atribuidos al desconocimiento de las normativas fiscales y se incrementan cuando el sistema tributario vigente es complejo La evasión fiscal no solo constituye una de las grandes debilidades del sistema tributario dominicano sino también uno de sus grandes retos. La evasión surge de cualquier acción fraudulenta para evitar el pago total o parcial de un impuesto. Históricamente, las entidades gubernamentales responsables de las recaudaciones fiscales han sido incapaces de aumentar la presión tributaria a niveles que se acerquen al promedio de los países de la región de América Latina y el Caribe1. No obstante, hay que señalar los esfuerzos que se han realizado con miras a mejorar la eficiencia recaudatoria del Estado dominicano a través del tiempo. Durante los años 90 se inició un programa de modernización de las instituciones recaudatorias (Dirección General de Rentas Internas, Dirección General de Impuestos sobre la Rentas y la Dirección General de Aduanas) a través del Banco Interamericano de Desarrollo (BID); y luego, con la Ley 166-97, se crea la Dirección General de Impuestos Internos, que agrupa en una sola institución las Direcciones Generales de Rentas Internas y la de Impuestos Sobre la Renta.

Proceso de modernización de la administración tributaria

En el año 2007 se introducen nuevas figuras impositivas, como las Impresoras Fiscales, los Comprobantes Fiscales, el Procedimiento Simplificado de Tributación (PST), entre otros, con la finalidad de disminuir la evasión fiscal, la elusión fiscal2 y la informalidad impositiva prevaleciente en la economía dominicana. Estos esfuerzos han tenido sus frutos en términos de modernización institucional y de una mayor eficiencia recaudatoria, pero esto no ha sido suficiente para incrementar la presión tributaria a niveles del promedio de la región. Durante los últimos años se ha venido haciendo un esfuerzo loable por mejorar la eficiencia recaudatoria a través del combate de la evasión fiscal por parte de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), del contrabando de mercancías por la Dirección General de Aduanas (DGA) y se han realizado cambios en la numeración de los comprobantes fiscales. Esta mejora en la eficiencia recaudatoria ha significado un incremento en las recaudaciones del gobierno de alrededor del 3.5% del PIB durante los últimos años.

A pesar de los esfuerzos que se realizan en la administración tributaria, los mismos han sido insuficientes para alcanzar una presión tributaria similar a los países de la región. Otros problemas estructurales, que afectan la economía dominicana, impiden una mayor efectiva y eficiencia recaudatoria por parte de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII): la informalidad tributaria. Esta situación, que representa alrededor del 55% de la economía, lo que significa que ese porcentaje de personas físicas y jurídicas no están registrado en la DGII y, por tanto, no pagan impuestos directos3.

Otra consecuencia de la insuficiente presión tributaria de la economía dominicana es el endeudamiento público. En la medida que el Estado no tiene los recursos financieros necesarios y/o no es lo suficiente eficiente en el uso de los recursos públicos, eso se refleja en déficits públicos, lo cual tiene que ser financiado con deuda pública (51% del PIB).

Mecanismos más comunes de evasión en la República Dominicana

Las recaudaciones fiscales, a través del sistema tributario dominicano, descansan básicamente en dos grandes impuestos, a saber: los impuestos a las mercancías y servicios (ITBIS, el selectivo al consumo) y el impuesto a los ingresos (impuestos sobre las rentas a personas físicas y jurídicas), por lo que la mayor evasión fiscal se da en el ITBIS (45% de las recaudaciones potenciales) y el Impuestos sobre las rentas (60% de las recaudaciones potenciales. Los mecanismos para evadir el impuesto a las transferencias de bienes industrializados y servicios (ITBIS) en la República Dominicana se vinculan a una subdeclaración de los débitos o abultamiento de los créditos. En el caso de los créditos, la evasión se produce por comprobantes de transacción falsas; compras personales registradas a nombre de la empresa; compra a contribuyentes ficticios y sobredeclaraciones en los registros contables y las declaraciones tributarias. En el caso de los débitos, los mecanismos mas frecuentes son las ventas sin comprobantes, básicamente las que se realizan al consumidor final, el uso indebido de notas de crédito y la subdeclaración en los registros contables y las declaraciones tributarias.

Más que un “pacto fiscal” es necesario un “contrato social”

La ley 12-1, que plantea la “Estrategia Nacional de Desarrollo Hacia el 2030” establece la concertación de tres grandes pactos: el educativo, el eléctrico y el fiscal. Este último se ha planteado con la finalidad de llevar la presión tributaria a un 24% hacia el año 2030. Se considera que, con ese nivel de ingresos tributarios con respecto al PIB, el Estado dominicano tendría los recursos necesarios para financiar, sin ningún “stress fiscal”, las demandas sociales y de infraestructura que necesita el país para lograr su desarrollo. Sin embargo, la concertación de pactos son procesos que llevan tiempo y ameritan coordinación, no solo con los actores directos más afectados por las medidas que se concertarán, sino, con la sociedad en general. Por eso la dificultad que ha tenido el pacto eléctrico en ser concertado por los diferentes sectores involucrados.

No obstante, los retrasos existentes en la ejecución de los pactos planteados en la Estrategia Nacional de Desarrollo, las demandas que surgen del desarrollo económico y social del país, las restricciones actuales en materia de financiamiento que tiene la economía dominicana y que presiona constantemente hacia un mayor endeudamiento público, necesariamente llevará a que se inicie, en cualquier momento, la discusión del pacto fiscal. En tal sentido, pensamos que la sociedad dominicana debe de pensar un proceso de concertación más allá y más profundo que el “Pacto Fiscal”. Debemos comenzar la discusión de un gran “Contrato Social”, de tal manera que permita una discusión amplia, abierta, con horizonte temporal suficiente, y se establezcan las reformas económicas, sociales y políticas necesarias para un desarrollo de largo plazo. La economía dominicana necesita superar el umbral del crecimiento económico per se.

Para eso necesita una segunda generación de reformas que le permitan romper el techo del crecimiento y pasar a una etapa de un “crecimiento y desarrollo inclusivo”. Por eso se hace necesario la concertación de un gran “Contrato Social”, que comprometa y empodere al Estado dominicano ante la sociedad a mejorar la calidad del gasto, y su rol regulador en la economía, a revisar la estructura tributaria, a perseguir la evasión y la elusión fiscal, a simplificar la estructura tributaria para minimizar la informalidad tributaria y a establecer el compromiso social de mejorar la calidad del gasto que potencie los recursos recaudados y configure un Estado eficiente y eficaz, con capacidad y sostenibilidad financieras.

La evasión fiscal no solo constituye una de las grandes debilidades del sistema tributario dominicano sino también uno de sus grandes retos.

Consideraciones finales

Existe la necesidad que la Republica Dominicana se aboque a la realización de grandes reformas a su economía. A pesar de tener décadas de alto crecimiento económico, todo indica que este esfuerzo no ha sido suficiente para que el país pudiera alcanzar los umbrales del desarrollo que han alcanzado países de tamaño similares, en particular algunos países asiáticos. Para superar los umbrales del desarrollo, el país necesitará de una mayor capacidad de financiamiento que le permita tener los recursos suficientes para satisfacer las necesidades de inversión en infraestructuras y en cohesión social. En este contexto, se hace necesario el combate y la disminución de la evasión y elusión fiscal, la disminución de la informalidad tributaria y mejorar la eficiencia del gasto público.