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Delito bancario en la Ley Monetaria y Financiera en República Dominicana

Prolegómeno

Con la promulgación de la Ley Monetaria y Financiera, núm. 183-02, del 21 de noviembre de 2002 (LMF, en lo adelante), entró en vigencia un régimen de infracciones y sanciones penales, que, además de procurar a través de las sanciones administrativas, la debida fiscalización y control de las actividades bancarias, tuvieron como finalidad la disuasión de los operadores del sistema financiero nacional, para el mantenimiento de la integridad y sanidad del sistema y para la protección del ahorro nacional, como motor del desarrollo del país. Dicha LMF vino también a fortalecer y extender los mecanismos de regulación y supervisión sin menoscabo de la necesidad de autorregulación del sistema bancario y financiero en manos de profesionales, cuya responsabilidad profesional es inexcusable.

El presente artículo no constituye propiamente un análisis dogmático de los elementos de los tipos penales previstos en la ley. Es, más bien, un acercamiento al derecho penal financiero y, específicamente, al derecho penal bancario desde la óptica criminológica, como una mirada a la experiencia sancionadora penal a partir de la implementación de la LMF, para determinar si hay necesidad de la revisión de las sanciones penales aplicadas, en ocasión de los delitos bancarios, para su recrudecimiento o para la consolidación de los mecanismos de supervisión, de las sanciones administrativas, de los requerimientos de autorregulación y de los mecanismos e instrumentos de prevención de las conductas típicas.

Antes de ser objeto esencial del derecho penal, el delito es un fenómeno social, que, además del derecho, ha sido estudiado por otras ciencias sociales. El delito económico y, específicamente, el delito bancario previsto en la LMF, ha estado en el centro de análisis de la criminología desde la década de los años cuarenta del siglo pasado, en cuyo periodo dicha ciencia guardó distancia del esquema tradicional del delito, de las teorías de la autoría y participación y del delincuente económico o bancario, como premisa para comprender y enfrentar la entonces nueva forma de criminalidad. Este acercamiento permitirá verificar el nivel de especialización en esta materia, de forma que se logre cada vez más una mejor instrumentación de los casos bancarios por parte del Ministerio Público, al tiempo de contar con jueces y personal auxiliar con mayor preparación y conciencia fáctica y jurídica para la debida comprensión de los efectos que producen los comportamientos que atentan contra los valores –bienes jurídicos- protegidos por la legislación monetaria y financiera. Este grado cognitivo, que debe recaer sobre todos los operadores jurídicos, fiscales, jueces, abogados, auditores, incluidos los forenses, entre otros, deberá permitir aplicar con mayor certeza, concordancia y severidad las sanciones a los delitos previstos en dicha ley, toda vez que desde su implantación no se ha logrado alcanzar el efecto disuasivo deseado, sin ignorar los requerimientos de castigo económico y de gestión para aquellos que realizan la actividad bancaria, en franca violación de las previsiones relativas a conductas que atentan contra la integridad del sistema bancario. Además, veremos si es necesario la inclusión de nuevos delitos y de sanciones más drásticas en la LMF para alcanzar el efecto disuasivo de este tipo de infracciones, sin incurrir con ello en un populismo penal, que pudiera estar atacando los síntomas de la enfermedad y no su causa.

El derecho penal financiero

¿Por qué existe el derecho penal económico?, ¿Cuál es su ámbito de aplicación y qué protege? Como afirma Pérez Del Valle (2005) “el derecho penal económico se define en relación con un objeto de carácter político criminal: la prevención de la criminalidad económica” y, por ello, “está dedicado al estudio de estos delitos y de las consecuencias jurídicas que las leyes prevén para estos autores”. Según Guzmán (2014) -al referirse al derecho penal económico-, éste “reconoce el carácter institucional del sistema financiero, entendiendo por éste todos los órdenes que lo integran: bancario, de capitales, cambiario, etc.”, razón por la cual podemos referirnos a los delitos financieros dentro de cada orden, como son los delitos bancarios contenidos en la Ley Monetaria y Financiera, a los que se refiere este artículo. Por tratarse de un sistema especializado con actividades muy particulares dentro de cada uno de los órdenes que lo componen, es posible que las infracciones penales comunes del orden económico -como la estafa, el abuso de confianza, entre otros-, no resulten del todo aplicables a las actividades del sistema financiero y por ello se requiere de infracciones penales específicas para enfrentar la criminalidad económica en cada orden del sistema. Desde hace décadas, en la República Dominicana se ha reconocido la necesidad de sancionar las actividades que atenten contra el sector bancario, incluyéndose infracciones penales tendentes a disuadir a los actores de este sector.

En ese tenor, Jorge Prats & Victoria Contreras (2012) resaltan que cuando se analizan las diferentes infracciones penales consagradas por el legislador, veremos que lo que la Ley Monetaria y Financiera pretende, en gran medida, es reforzar el modelo regulatorio de las entidades de intermediación financieras y las funciones de regulación a cargo de la Administración Monetaria y Financiera, en especial sus potestades de supervisión e inspección. En función de esta pretensión del legislador es que analizamos la evolución de los delitos bancarios en el país, los ajustes que entendemos pudieran ser necesarios para lograr que efectivamente las infracciones penales del orden bancario sirvan como un verdadero refuerzo a la autorregulación de las entidades del sector y con efectos disuasivos para aquellos que burlen la supervisión e inspección de la Autoridad Monetaria y Financiera, que deberá ser de mayor calado, cada vez más por la libertad con que deben operar las instituciones bancarias que brindan ese esencial servicio.

El delito bancario

en el tiempo Antes de la promulgación de la LMF, vigente, regía la Ley General de Bancos, núm. 708, del 14 abril de 1965, y sus modificaciones. Los delitos bancarios contenidos en la indicada ley no cumplían con los requerimientos mínimos del derecho penal moderno, que exige la lex certa o, lo que es lo mismo, con el principio de legalidad, el cual exige la claridad, certeza y previsión previa de la tipificación. Esto queda claro al observar el artículo 35 de dicha ley: Las entidades que infrinjan las disposiciones de esta ley que no establezcan otras sanciones, serán pasibles de multas de RD$50.00 a RD$10,000.00, y las personas culpables de la infracción, que no se hallaren sujetas a mayor pena por las disposiciones del Código Penal, serán castigadas con la misma multa o con prisión de seis meses a cinco años o con ambas penas a la vez, según el monto y la naturaleza de las operaciones y la reincidencia de la infracción.

Las mismas penas se aplicarán a los que infrinjan las resoluciones o normas que dentro del límite de las atribuciones que le acuerde la presente ley, dicta la Junta Monetaria. Sólo el Superintendente de Bancos podrá iniciar ante las autoridades judiciales competentes las acciones legales correspondientes contra la persona o entidad responsable de la infracción y únicamente en los casos en que, a su juicio, las faltas cometidas revistan gravedad. Como se ve, dicho artículo deja en una nebulosa los reproches. El primer párrafo no define la conducta objeto de sanción, por lo que no cumple con el mandato contenido en el apotegma hecho derecho, y que refleja la necesidad de respetar el principio de legalidad, nullum crimen, nulla poena, sine lege praevia. Dicho requerimiento no se cumple con el mero enunciado de una infracción, pues la conducta debe ser definida con absoluta certeza y claridad y cumplir con la atribución de responsabilidad para los sujetos en los niveles de autoría y participación que correspondan.

En la década de los años 90s, y con la finalidad de reducir el impacto de las crisis financieras de que había sido objeto la República Dominicana, sobre todo en la década de los años 80, se iniciaron las discusiones para reforzar la regulación de los mercados financieros, entre ellos el bancario, con la inclusión de infracciones penales más claras, que cumplieran con el objetivo propio de la lex poenalia sunt restrigenda, con lo cual se entiende que las leyes penales, obligadas a ser interpretadas con criterio estricto, de forma restrictiva y, en caso de duda, siempre a favor del reo, deben tener un contenido típico indubitable y, además de contar en el catálogo con sanciones más severas que las que preveía la Ley General de Bancos, pues la sanciones de esta ley no superaban multas de RD$10,000.00 y privación de libertad de hasta 5 años.

En 2002 se promulgó la Ley Monetaria y Financiera, núm. 183-02, con la cual no solo se incluyeron delitos bancarios claramente definidos, con conductas mucho más cercanas a la actividad que regulan; sino que, además, se incluyeron sanciones con mayor grado de severidad que las que preveía el régimen anterior, pues las multas establecidas ascienden hasta RD$2,500,000.00 y privación de libertad hasta 10 años. En efecto, con la incorporación del artículo 80 de la Ley Monetaria y Financiera se incluyeron los delitos bancarios que sancionan:

• el pánico bancario (literal a);

• la divulgación de informaciones confidenciales sobre las operaciones de la Administración Monetaria y Financiera o asuntos comunicados a ésta en el ejercicio de sus atribuciones (literal b);

• la emisión, reproducción, imitación, falsificación o simulación de billetes y monedas de curso legal o los que se asocien con los autores directa o indirectamente (literal c);

• el ocultamiento, alteración o desfiguración de datos o documentos con el fin de obstaculizar, dificultar, desviar o evadir la fiscalización de la Superintendencia de Bancos (literal d);

• la elaboración, aprobación o presentación de balances o estados financieros adulterados o falseados, así como la ejecución o aprobación de operaciones para encubrir la situación de la entidad (literal e); y,

• la realización de determinadas actividades en una entidad que se encuentre sometida al procedimiento de disolución (literal f), tales como reconocer deudas inexistentes, simular enajenaciones de bienes, comprometer bienes recibidos en calidad de depósito, realizar actos de administración o disposición de bienes, entre otras. Se aprecia que la LMF trajo grandes cambios para el sector bancario, pues se incorporaron tipos penales que cumplían con los requerimientos de certeza y sanciones de mayor drasticidad que las previstas hasta entonces. Se pretende con ello disminuir la impunidad por las quiebras bancarias y, a su vez, promover una regulación que requiera una comunicación fluida entre la Administración Monetaria y Financiera y las entidades del sistema, de forma que se sancione a todo aquel que manipule las informaciones que debe suministrar o que realice actos tendentes a obstaculizar la supervisión efectiva por parte de las autoridades del ramo. Aunque desde hace varios años se discuten propuestas de modificación a estos delitos bancarios, no se ha logrado aún consenso para variar su contenido, por lo que estos siguen vigentes y han servido para sancionar a más de una decena de infractores en las casi dos décadas que tiene de promulgada esta ley.

El delito bancario puesto a prueba

En 2003 tuvo lugar la crisis bancaria más severa que ha vivido la República Dominicana, la cual estalló con la quiebra fraudulenta del Banco Intercontinental (Baninter) y se agudizó con las quiebras, casi concurrentes, del Banco Mercantil y del Banco Nacional de Crédito (Bancrédito). A esta crisis se sumó, la defraudación al Banco del Progreso y las consecuencias que tuvo frente a los accionistas de dicha entidad, quienes debieron asumir un papel activo en la persecución de las sanciones correspondientes y el mantenimiento de la operatividad de la entidad. Estos casos tuvieron un terrible impacto en la sociedad, provocando el estremecimiento de toda la economía nacional y el cuestionamiento a los ejecutivos, accionistas y miembros del consejo de administración de cada entidad, pasando de una impunidad de hecho por falta de un régimen de consecuencias claro y eficiente, a la aplicación de sanciones penales a aquellos que incurrieron en actos de ocultamiento de informaciones para la debida supervisión bancaria y la falsedad de los estados financieros, con la consecuente quiebra de los bancos.

 

A nuestro juicio, el mayor reto y desafío que enfrentan los delitos bancarios en nuestro país es la mentalidad de los actores del sistema, unido a la falta de especialización de la materia.

 

Ejemplo de ello son las sanciones aplicadas en el caso Baninter. Mediante la sentencia núm. 0052-TS-2008, del 17 de abril de 2008, dictada por la Tercera Sala de la Cámara Penal de la Corte de Apelación del Distrito Nacional, se impusieron sanciones privativas de libertad de 5 y 10 años a los responsables de la quiebra fraudulenta del indicado banco, confirmadas posteriormente por la declaratoria de inadmisibilidad de los recursos de casación elevados en su contra. Sin embargo, casi 17 años después de la promulgación de la LMF, se aplican las sanciones con mucho menor rigurosidad que como ocurrió recién promulgada la ley, teniendo casos como el del Banco Peravia de Ahorro y Crédito, condenándose, en primer grado, recientemente a los accionistas y altos ejecutivos a penas de 7 y 3 años, partiendo del hecho de que se trata de un fraude de menor cuantía y que estas sanciones son proporcionales al fraude, como si se tratara de una simple regla de tres. Aun cuando quedan todavía pendientes varios procesos judiciales por violación a la LMF, es preocupante que la aplicación de la norma tenga como norte racionalizar las sanciones frente al fraude, dejando a un lado los cientos de víctimas afectadas por actuaciones de accionistas, directivos y altos ejecutivos, en compañía de terceros que sustraen de las entidades bancarias sus ahorros o usan la entidad como instrumento para la estafa y luego se enfrentan a sanciones moderadas, por no ser una entidad bancaria de mayor trascendencia para el sistema, aun cuando el fraude significara enviar a la pobreza a una cantidad de víctimas, con la consecuente afectación de la credibilidad del sistema bancario y del contagio que cualquier quiebra bancaria pudiera provocar en el subsistema bancario o en la banca en general.

 

Dificultades, retos y desafíos en la persecución de los delitos previstos en la Ley Monetaria y Financiera

La criminalidad de cuello blanco, como la denominó Edwin Sutherland, propia de la delincuencia económica, y cuyos autores están situados en capas altas, tiene como contraste la criminalidad de las clases bajas o del bajo mundo, como lo analizara en su momento Albert Morris. Esta confrontación nos da una doble perspectiva, la científica y la social, con todos los niveles de incertidumbre que ello significa en el plano de las violaciones de naturaleza penal, no necesariamente sobre la existencia indiscutible de dicha criminalidad ni de su considerable relevancia social. Como integrante del delito económico, el delito bancario se sirve de la criminología como disciplina científica para su identificación, definición y clarificación y, asimismo, para poder luchar contra el delito, con conocimiento de la autonomía de esta rama del derecho; pero muchas veces la procedencia de determinadas propuestas dogmáticas depende de ciertas consideraciones criminológicas. Aun cuando las discusiones sobre la definición del delito económico no cesan, el delito económico, en un sentido criminológico, lo podemos definir como toda agresión, prohibida o no por el ordenamiento jurídico, que ponga en grave peligro los esquemas fundamentales de producción, distribución y consumo de los bienes de la comunidad como tal, o de un número apreciable de sus miembros, o que afecte, de igual forma, sus sistemas de financiación y de cambio (Herrero Herrero).

Esto provoca el nacimiento de un daño directo y real; acudiendo al uso de métodos y formas atentatorios al equilibrio y fiabilidad de aquéllos, o a través de la comisión de otros delitos, ejecutados por puro móvil de enriquecimiento1. Evidentemente que este concepto criminológico quizás no sea útil para castigar tales comportamientos, por violación de los principios de legalidad y seguridad jurídica. Sin embargo, puede ser empleado para alentar e informar debidamente los preceptos penales del ordenamiento jurídico económico. Por el nivel económico, relaciones sociales y de poder, por su inteligencia y astucia, entre otros factores, los autores y cómplices de los comportamientos tipificados en la LMF, o bien escapan a la investigación, persecución o sanción, o esta no resulta lo suficientemente drástica para servir de ejemplo a los demás directivos, ejecutivos y accionistas del sistema bancario y financiero para cumplir entonces con el carácter preventivo del reproche penal.

Ello ayuda a orientar las formulaciones de las políticas criminales para que sean más eficaces en su lucha. Es cierto que las sanciones son el último recurso – última ratio- del derecho para lograr la finalidad perseguida, y que debe existir una serie de mecanismos dados en la ley para lograr la profilaxis social, pero ello no quiere decir que se deba prescindir del derecho penal. No hay que casarse únicamente con una política criminal represiva o retributiva clásica, sino que se debe apostar, fundamentalmente, a las vías preventivas, lo que conlleva un gran conocimiento criminológico, del saber integral de esta fenomenología delincuencial, empleando la base científica ya existente sobre el delito económico y sus causas. En este sentido, no creemos que existan dudas de que esta delincuencia económica está carente de un control social y jurídico mínimamente satisfactorio, lo que se patentiza en la elevada cifra negra u obscura de esta delincuencia, es decir, los delitos y delincuentes no descubiertos o condenados, a pesar de las acciones judiciales que han impulsado las autoridades monetarias y financieras dominicanas y el propio Ministerio Público. No caben dudas que esta lucha contra este fenómeno delictivo presenta una serie de dificultades. Entre las limitaciones que tienen que ver con las características propias del hecho, como señalan Bajo y Bacigalupo, se incluye la “apariencia externa de licitud”, pues los banqueros son vistos como empresarios exitosos, de los cuales generalmente no se sabe si su prosperidad se debe a la comisión de ilícitos penales o no, con lo que se genera una especie de tolerancia social a dichos comportamientos. Pero las mayores dificultades tienen que ver con el tratamiento jurídico y la persecución judicial. Entre estos obstáculos podemos mencionar el hecho de que la tipificación del hecho económico lesivo reviste más dificultades de las previstas. Técnicamente hay más dificultades para traducir al lenguaje del tipo penal los conceptos y criterios pertenecientes al ámbito de la economía, donde influyen, además, los rápidos avances tecnológicos. De igual forma, se suma al problema procesal de la prueba, pues los delitos tradicionales, como el homicidio, el robo, el abuso de confianza y otros, producen por sí mismos “indicios racionales de criminalidad”. Pero, esto no suele ocurrir en los delitos económicos, lo cual dificulta especialmente su persecución. El otro problema es el de la escasa especialización, tanto del Ministerio Público como de los jueces y del personal bajo su dependencia, aunque debo apuntar que desde diciembre de 2016 el Ministerio Público, con la colaboración de la Superintendencia de Bancos, creó la Unidad de Investigación del Delito Financiero, lo que es motivo de esperanzas para la mayor fortaleza de las acciones emprendidas o por emprender contra quienes atenten contra los bienes jurídicos objeto de protección, a pesar de la tardanza en su operatividad. Porque, efectivamente, se necesita conocimientos de contabilidad, finanzas, análisis de balances, estados financieros, comprensión de la gestión empresarial, informática y comercio exterior, entre otros, para la búsqueda, obtención, análisis, sistematización y clasificación de la información. ¿Cómo puede, sin la debida asesoría, el Ministerio Público realizar y el juez seguir un interrogatorio a un testigo o a un perito sobre temas bancarios, de muy alta especialización? ¿Cómo puede entender el Ministerio Público o el juez una serie de pruebas e informaciones que escapan a su conocimiento y que muchas veces esconden un mundo técnico tan complejo? El otro problema que se presenta es el de la represión del delito. De manera especial, la falta de severidad de los órganos judiciales, como la falta de conciencia colectiva sobre la necesidad de castigo de este tipo de delitos. De ahí que el delito bancario tiene varios retos y desafíos, de los cuales, sobre todo, tres se encuentran estrechamente vinculados: la ampliación del catálogo de infracciones para incluir actuaciones aun no tipificadas; el reforzamiento o aumento de las sanciones; y el cambio de mentalidad de los actores del sistema. En cuanto a la ampliación del catálogo de infracciones, la necesidad surge por el paso del tiempo desde que la Ley Monetaria y Financiera fue promulgada, así como también por el momento histórico en el que esa ley se promulgó. La discusión del proyecto que terminó con la promulgación de esta ley, se mantuvo durante varias legislaturas y prácticamente toda una década, por lo que los delitos bancarios que fueron incluidos en la norma tenían una vigencia para ese momento en el que se discutió, resultando insuficientes casi 17 años después. Desde hace varios años se han venido discutiendo proyectos de ley de modificación de la LMF, conteniendo la inclusión de tipos penales como los indicados a seguidas: a) intermediación financiera no autorizada; b) fraudes mediante préstamos de última instancia; c) uso indebido de préstamos de última instancia; d) préstamos a vinculados otorgados en exceso al límite establecido legalmente; e) operaciones financieras simuladas; f) emisión dolosa de instrumentos financieros; g) asociación ilícita financiera; entre otros. Igualmente, se ha propuesto la ampliación conceptual, la tipificación y la identificación de los sujetos activos con mayor claridad y la inclusión de agravantes de delitos, como el pánico financiero; la adulteración y falsificación de libros, registros y balances; y de los delitos específicos a los mecanismos resolución, abarcando este último no solo la disolución, sino todos los mecanismos de salida del sistema bancario local. En cuanto al reforzamiento o aumento de las sanciones, las propuestas están dirigidas a incrementar la pena mínima actual para todos los delitos, de 3 a 4 años, pero manteniendo el máximo de la pena en 10 años, en la mayoría de los casos. Este aspecto constituye un desafío importante, pues los delitos económicos muchas veces son apreciados como de menor lesividad de los bienes jurídicos tutelados en el ámbito penal, frente a otros delitos que atentan contra la persona o los bienes de su propiedad. Aunque la razón de esta apreciación no se debe necesariamente a las sanciones aplicadas para uno y otro tipo de delitos, es innegable que las sanciones por hechos como robos agravados, homicidios y violaciones, entre otros, pueden llegar a superar los 10 años de prisión, sirviendo la severidad de esas sanciones como disuasivo para los ciudadanos. De ahí que resulta pertinente ponderar el aumento de las sanciones contenidas en la LMF y las que se impondrían para los delitos nuevos que se incorporarían, ya que la efectividad de la norma podría residir en el efecto disuasivo generado por las sanciones a las que se enfrentarían los responsables. A nuestro juicio, el mayor reto y desafío que enfrentan los delitos bancarios en nuestro país es la mentalidad de los actores del sistema, unido a la falta de especialización de la materia. Es frecuente encontrar miembros de los órganos de investigación con escasa preparación para investigar sobre los delitos bancarios o, peor, con limitaciones de recursos u operativas, lo que muchas veces se traduce en la instrumentación de un expediente con serias deficiencias para lograr las sanciones máximas en contra de los responsables.

Por otro lado, a pesar de que esta tipología delictiva ya no es novedosa, como contrapartida, tenemos un sistema judicial en el que muy pocos jueces están  formados en la materia, con lo que desconocen las características esenciales de las infracciones como las formas más efectivas de enfrentarlas, resultando esto en la ligereza al momento de imponer las sanciones, pues la poca comprensión del sistema bancario y del impacto de las quiebras bancarias para la economía nacional, les lleva a ser más flexibles en cuanto a las penas que finalmente son impuestas. Es imperativo que todos los

Desde hace décadas, en la República Dominicana se ha reconocido la necesidad de sancionar las actividades que atenten contra el sector bancario, incluyéndose infracciones penales tendentes a disuadir a los actores de este sector.

 

Es imperativo que todos los que participamos del sistema de justicia emprendamos el camino hacia la especialización de este tipo de delitos.

 

Es imperativo que todos los que participamos del sistema de justicia emprendamos el camino hacia la especialización de este tipo de delitos, pues de ello dependerá que la LMF cumpla su cometido. De nada sirve el aumento de las sanciones ni la inclusión de nuevos tipos penales si finalmente los que participamos del sistema judicial continuamos restándole importancia a los delitos bancarios y siendo poco rigurosos en la instrumentación de los expedientes de este tipo o imponiendo sanciones matemáticamente posibles. No debemos olvidar, que el régimen penal del sistema financiero dominicano ha sido concebido, principalmente, como un mecanismo para desalentar la comisión de estos delitos, por lo que deben implementarse las medidas necesarias para que los delitos bancarios resulten lo suficientemente severos y claros para lograr el efecto disuasivo deseado. Esto, en adición a la mayor profundidad en la materia y la especialización de los actores del sistema de justicia, podría servir para lograr reducir la salida forzada de entidades del sistema bancario por actuaciones dolosas o fraudulentas que afecten la estabilidad financiera. El problema del delito bancario en particular y del económico en general parecería que tienen que ver solamente con el derecho penal, pues muchos autores centran su atención en la parte dogmática. Pero lo cierto es que la criminología aporta mucho en estos delitos. Y esto entraña mayores estudios de sus particularidades y con ello la búsqueda e implementación de mejores estrategias de lucha para reducir a los mínimos tolerables estos delitos.

 

 

Obras consultadas y citadas

Guzmán, N. (2014). Delitos en el mercado financiero. Buenos Aires: Hammurabi. Jorge Prats, E., & Victoria Contreras, O. (2012). Derecho de la Regulación Monetaria y Financiera. Santo Domingo: Ius Novum. Herrero Herrero, César. Los delitos económicos. Perspectiva jurídica y criminológica. Madrid: Ministerio del Interior, 1992. Pérez Del Valle, C. (2005). Introducción al Derecho Penal Económico. En E. Bacigalupo, Curso de Derecho Penal Económico. Madrid: Marcial Pons.
Es

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