Resumen: Después de casi una década de ser aprobada la Constitución dominicana de 2010, son votadas la Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos y la Ley Orgánica de Régimen Electoral. En estas nuevas leyes, que están llamadas a influir de manera determinante en la nueva configuración del sistema electoral dominicano, se destaca el papel decisivo que jugarían las elecciones primarias, impactando tanto la lucha intrapartidaria como la organización electoral; la automatización de los procesos electorales, las diversas normas sobre democracia interna, en particular aquellas que salvaguardan los derechos de los afiliados y promueven la equidad de género y la participación de la juventud; la educación política, las regulaciones de las campañas electorales y el financiamiento político, y el nuevo régimen sancionatorio de los delitos electorales. Ambas leyes otorgan a la Junta Central Electoral (JCE) y al Tribunal Superior Electoral (TSE)
responsabilidades decisivas para la adopción de las medidas que contribuyan a la construcción de una democracia electoral más equitativa y transparente. A finales de los años ´70, comienza en América Latina una nueva ola de redemocratización que puso fin a numerosos regímenes autoritarios que prevalecían en el subcontinente. En República Dominicana, con el triunfo electoral del Partido Revolucionario Dominicano (PRD) y la derrota de Joaquín Balaguer y su Partido Reformista (PR), en el 1978, se inicia un tránsito democrático caracterizado por la realización continua de procesos electorales y por un pluripartidismo cada vez más consolidado. En ese contexto, el sistema electoral ha ido registrando una evolución paulatina en la medida en que se ha requerido fortalecer la confianza en los resultados electorales, como expresión genuina de la voluntad popular. Actualmente se desarrolla un importante proceso de transformación del sistema electoral, a partir de la aprobación e implementación de la Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos (Ley 33-18) y la Ley Orgánica de Régimen Electoral (Ley 15-19).

El nuevo marco constitucional y legal

El nuevo entramado legislativo que conforman la ley de partidos y la ley electoral, tiene su origen en la Constitución del año 2010. Esta nueva Constitución consagró una serie de elementos fundamentales en relación con el sistema político, dentro de los cuales cabe destacar los siguientes: primero, la constitucionalización de los partidos políticos, precisando sus naturaleza, funciones y los principios que deben regular su actividad; segundo, una nueva configuración de los órganos electorales que implicó, por una parte, la asignación a la Junta Central Electoral (JCE) de competencias especiales en cuanto a la regulación de las campañas electorales y el acceso a los medios de comunicación y, por la otra, la creación de un órgano jurisdiccional especializado, el Tribunal Superior Electoral (TSE); y, tercero, todo lo relativo a la organización y desarrollo de los procesos de democracia participativa, en particular, las consultas populares y el referendo aprobatorio.

El nuevo entramado legislativo que conforman la ley de partidos y la ley electoral, tiene su origen en la Constitución del año 2010

Sobre los partidos políticos es importante destacar que la Constitución estableció que “la organización de partidos, agrupaciones y movimientos políticos es libre” y “su conformación y funcionamiento deben sustentarse en el respeto a la democracia interna y a la transparencia…” (art. 216). Respecto a la Junta Central Electoral tenemos una innovación constitucional esencial en la disposición del artículo 212, párrafo IV, que señala que “la Junta Central Electoral velará porque los procesos electorales se realicen con sujeción a los principios de libertad y equidad en el desarrollo de las campañas y transparencia en la utilización del financiamiento. En consecuencia, tendrá facultad para reglamentar los tiempos y límites en los gastos de campaña, así como el acceso equitativo a los medios de comunicación”. Estos principios constitucionales van a irradiar de manera sustantiva el nuevo marco legal consagrado en la Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos (33-18) y la Ley Orgánica de Régimen Electoral (15-19), leyes que están siendo el motor impulsor de la transformación del sistema electoral dominicano. Es oportuno precisar que estas dos leyes tienen un carácter orgánico, por lo que han sido aprobadas por mayorías calificadas en ambas cámaras legislativas. En cuanto a su extensión, la Ley Orgánica de Régimen Electoral está conformada por 25 títulos y 293 artículos, una cantidad mucho mayor que la anterior Ley Electoral 275-97, que tenía solamente 180 artículos. En cuanto a la Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, está constituida por 10 capítulos y 84 artículos.

Los elementos esenciales del nuevo sistema electoral.

A partir de las disposiciones contenidas en las dos leyes citadas, y las regulaciones que ha venido adoptando la Junta Central Electoral (JCE), podemos precisar las distintas áreas claves del nuevo sistema electoral que se está conformando en el país de cara a las elecciones generales del año 2020. La democracia interna en los partidos políticos. El elemento central de la nueva ley 33-18 es la democracia interna de los partidos políticos. En ese sentido, se consagran determinadas prohibiciones a los partidos políticos relativas a la discriminación de sus afiliados (art. 25-2), a favorecer algún precandidato respecto de otros (art.25-5), a despojar a sus afiliados de las candidaturas válidamente obtenidas (art. 25-8), entre otras. Asimismo, se establece un sistema de renovación de los organismos internos que incluye prohibiciones sobre cooptación y designación unilateral de dirigentes (arts. 28-29). La ley 33-18 contempla una serie de derechos y deberes de los miembros o afiliados (art.30), dentro de los cuales están comprendidos el derecho a la información, el derecho a postulación, el derecho a fiscalización, el derecho de defensa, entre otros. También se fijan las reglas para la competencia interna regulando por primera vez la precampaña o campaña interna (art.40). En este ámbito, lo más innovador es la introducción de un menú de opciones para la escogencia de los candidatos a cargos de elección popular, que incluye la posibilidad de realizar elecciones primarias, con padrón abierto o cerrado, organizadas y dirigidas por la Junta Central Electoral (arts.45 y 46). En correspondencia con lo establecido por la ley, la Junta Central Electoral dictó, el 12 de diciembre de 2018, el “Reglamento para la aplicación de la ley 33-18 de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos sobre la celebración de primarias simultáneas en el año 2019”. Cinco partidos políticos realizarán elecciones primarias, cuatro utilizando el padrón abierto (el Partido de la Liberación Dominicana -PLD-, el Partido Revolucionario Dominicano -PRD-, Alianza País -ALPAIS- y Opción Democrática), y un partido con el padrón cerrado (el Partido Revolucionario Moderno -PRM-). Tomando en cuenta que algunos de estos partidos han sido los más votados en los recientes comicios, es previsible que estas elecciones primarias tengan un importante impacto en la democratización del régimen de partidos. En otro sentido, la Ley 33-18 establece un rango de paridad de género en las candidaturas, que va de un 40% a un 60% para mujeres y hombres (art.53), y una cuota de un 10% de candidaturas a favor de los jóvenes hasta treinta y cinco años (art.54). De igual forma, se limita a un 20% la cantidad de candidaturas que pueden ser reservadas por la alta dirección de los partidos políticos. En cuanto a la equidad de género, aunque la Ley 15-19 en su artículo 136 establece que “las nominaciones y propuestas de candidaturas a la Cámara de Diputados, a las regidurías y vocales se regirán por el principio de equidad de género”, fijando en un rango de 40%-60% la postulación de hombres y mujeres, al señalar que estos mínimos aplican a “la propuesta nacional”, y no por cada circunscripción electoral, abre la posibilidad de que se afecte sensiblemente la participación política de la mujer, si son relegadas como candidatas a las demarcaciones no competitivas, donde tendrán menos posibilidades de resultar electas. Educación política. Uno de los ejes que privilegia la nueva legislación es la educación política. En ese sentido, la Ley 33-18 le dedica un capítulo completo, precisando en su artículo 38 que los partidos políticos deben dedicar no menos de un 10% del financiamiento público a la capacitación de la ciudadanía y de sus afiliados. Se señala la obligación de los partidos políticos de publicar y difundir “sus estatutos, declaración de principios, programas, documentos y materiales de formación”, así como de colocar los mismos en su plataforma web (art.39). Reconocimiento y extinción de los partidos políticos. El nuevo sistema para el reconocimiento legal de los partidos políticos tiende a ser más flexible, pues elimina el requisito de tener un local abierto en cada municipio cabecera, y solo lo exige en el Distrito Nacional o la provincia Santo Domingo, y cambia el requisito de un 2% de afiliados, a un 2% de personas que respalden la solicitud con su firma (art. 15, ley 33-18). Por otra parte, se introducen como causales de extinción, la no obtención del 1% de los votos en una elección, siempre y cuando no se obtenga representación congresual o municipal, con la novedad de que si el partido político concurre aliado, el candidato que aporte deberá resultar electo (art. 75). Automatización de las elecciones. La nueva ley electoral 15-19 contempla disposiciones que amparan las medidas tomadas por la Junta Central Electoral para automatizar el proceso electoral en sus diferentes fases (art. 99): presentación de candidaturas, presentación de alianzas (art.126), padrón electoral, escrutinio y transmisión de resultados (art.245), entre otros. Actualmente la JCE ha aprobado la automatización del voto en las elecciones primarias de los partidos políticos, como preludio a su utilización en las elecciones generales de 2020. Financiamiento de la política. Aunque la ley 33-18 mantiene el mismo sistema de financiamiento público que tenía la Ley Electoral 275-97, beneficiando a los partidos que obtienen más de un 5% de los votos con más del 80% de los fondos asignados, la ley también contiene importantes novedades en cuanto a la supervisión de los fondos de los partidos, creando la Unidad Especializada de Control Financiero de los partidos, agrupaciones y movimientos políticos, dependiente de la JCE (art. 67) y sometiendo a las organizaciones políticas a una serie de mecanismos de rendición de cuentas y transparencia partidaria (arts. 68-74). Topes a gastos en precampañas y campañas electorales. La ley de partidos 33-18 pone diversos topes a los gastos de los precandidatos en las campañas internas. En el nivel presidencial es de RD$70.00 por elector, en el nivel congresual RD$60.00 por elector, mientras que para las elecciones municipales el tope es de RD$50.00 por elector para los alcades y RD$25.00 por elector para los regidores. La Ley Electoral 15-19, por su parte, establece topes a los gastos de la campaña electoral, tanto a los partidos políticos (art. 202), los cuales pueden gastar hasta RD$1.75 por elector hábil, como a los candidatos. Sin embargo, los topes que contemplan ambas leyes,
lejos de promover la disminución de los gastos en la política, lo que hacen es autorizar el derroche de dinero en las mismas. Los candidatos presidenciales, por ejemplo, podrán gastar hasta RD$122.50 por elector, lo cual equivaldría a alrededor de 900 millones de pesos (art. 204). Tanto en la Ley de Partidos 33-18 (art. 42) como en la Ley Electoral 15-19 (art. 204) se limitan las contribuciones individuales al uno por ciento (1%) del tope del gasto de campaña. Voto simultáneo a nivel congresual y municipal. A pesar de que uno de los reclamos de la sociedad era que se separara el voto de los senadores de los diputados, así como el del alcalde de los regidores, y el de los directores de distritos de los vocales, de manera que el elector tuviera más libertad al momento de ejercer sus preferencias, la Ley Electoral dejó vigente el antiguo sistema de voto simultaneo que tiene un efecto arrastre negativo. En ese sentido, el artículo 104 de la Ley 15-19, en su párrafo IV, establece que a los senadores “se les computarán todos los votos obtenidos por el partido en la provincia; en el caso de los alcaldes, los votos obtenidos en todo el municipio; y respecto de los directores de distritos municipales, aquellos que han sido obtenidos en el distrito municipal correspondiente”. Voto preferencial para Cámara de Diputados, regidores, vocales. Uno de los puntos controvertidos de la nueva Ley Orgánica de Régimen Electoral, es el relativo al voto preferencial. La ley optó por no tocar lo dispuesto por la Ley 157-13, por lo que se mantiene las listas desbloqueadas (voto preferencial) no solamente para la Cámara de Diputados sino también para el nivel municipal, es decir, para la elección de regidores y vocales. Somos de opinión que el voto preferencial resultaba ya innecesario, pues la implementación de elecciones primarias permite la participación de la población en la conformación de las candidaturas de los partidos y la obtención de un orden de prelación de candidaturas que no puede ser violentado por las cúpulas partidarias. Hay que recordar que el voto preferencial ha contribuido a personalizar la política y aumentar su costo, fomentando la lucha fratricida al interior de los partidos políticos y complicando el escrutinio electoral. Los electores del distrito municipal no votarán por las autoridades del municipio. El artículo 104, párrafo V de la ley 15-19, dispone que “las elecciones de las autoridades municipales quedan limitadas al territorio en que ejerzan sus competencias y atribuciones; en consecuencia, los votos emitidos en los distritos municipales sólo serán válidos para la elección de los directores y vocales de dichos distritos municipales, sin que en ningún caso se les compute al municipio que pertenezca”. Esta novedad implica una mayor separación en la práctica del proceso electoral de los alcaldes municipales respecto de los directores de distritos municipales.

La efectividad en la aplicación de las nuevas normativas va a depender mucho del rol que puedan jugar tanto la JCE como el TSE.

Transfuguismo. Por primera vez se establecen una serie de disposiciones para desincentivar el transfuguismo. En el artículo 49, párrafo 4, de la Ley de Partidos 33-18, se establece como uno de los requisitos para ser precandidato “que el aspirante a una precandidatura para un determinado evento electoral, en representación de un partido, agrupación o movimiento político no haya participado como candidato por otro partido, agrupación o movimiento político para el mismo evento electoral”. En la Ley Electoral 15-19, por su parte, se señala que “Las personas que hayan sido nominadas para ser postuladas por un partido, agrupación, movimiento político o alianza a la cual pertenezca el mismo, a un cargo de elección, no podrán ser postuladas por ningún otro partido, agrupación, movimiento político o alianza, en el mismo proceso electoral” (art. 134). Acceso a los medios de comunicación. Las disposiciones de la Ley 15-19, sobre el acceso a los medios de comunicación, repiten muchas de las normas anteriormente existentes en la Ley Electoral 275-97, incluyendo la relativa al acceso a los medios públicos y privados por parte de candidatos y partidos políticos. En ese sentido, la ley no establece las condiciones para un acceso equitativo a los medios de comunicación, especialmente a los medios privados, dejando este tema fundamental a la libre disposición del mercado, lo que incentiva la inequidad electoral. En este campo no se registra ningún avance significativo, tendente a permitir que las candidaturas y partidos políticos que tengan menos recursos, logren un acceso importante a los medios de comunicación para dar a conocer su plataforma política al electorado. Propaganda en actos estatales. La Ley 15-19 prohíbe de manera expresa, en su artículo 195, la utilización de actos estatales para la promoción de “los candidatos postulados por los partidos políticos a las elecciones”. Del mismo modo, son positivas las regulaciones relativas a la publicidad del gobierno durante la campaña electoral, así como las limitaciones a las inauguraciones de obras y a la implementación de programas socia
les extraordinarios, durante 40 días antes de las elecciones municipales y 60 de las elecciones presidenciales y congresuales (art.196). Encuestas. Otra importante innovación de la Ley Orgánica de Régimen Electoral es la regulación de las encuestas, estableciendo un registro de firmas encuestadoras y regulando los plazos en los cuales pueden publicarse las mismas, todo bajo la tutela de la Junta Central Electoral (arts. 198-201). Régimen sancionatorio. La nueva Ley Electoral 15-19 configura un conjunto de infracciones administrativas (art.279) a ser sancionadas por la Junta Central Electoral, independientemente de los crímenes y delitos electorales que continúan bajo la jurisdicción del Tribunal Superior Electoral (art. 281 y siguientes). En ambos casos, sin embargo, las sanciones previstas resultan excesivamente leves, por lo que no se constituyen en un factor disuasivo de consideración. Para el caso de las infracciones administrativas, las sanciones son de 1 a 200 salarios mínimos; mientras que los crímenes y delitos electorales se sancionan con penas de prisión que oscilan de seis meses a dos años, tres meses a un año, y un mes a seis meses. El máximo de multa previsto en el caso de las infracciones jurisdiccionales electorales es de diez salarios mínimos. Procuraduría Especializada. El art. 289 de la Ley 15-19 dispone la creación de “una Procuraduría Especializada para la investigación y persecución de los crímenes y delitos electorales”, pero esta Procuraduría se regirá por la Ley Orgánica del Ministerio Público (Ley 133-11) y, en consecuencia, no será una fiscalía independiente, sino que dependerá de la Procuraduría General de la República, lo cual de entrada le resta legitimidad a sus actuaciones. En conclusión, podemos afirmar que la efectividad en la aplicación de las nuevas normativas va a depender mucho del rol que puedan jugar tanto la Junta Central Electoral (JCE) como el Tribunal Superior Electoral (TSE), a partir de las competencias precisadas en los textos legales citados. Para muchos, aunque ambas entidades son órganos constitucionales dotados de atribuciones esenciales y tienen un alto nivel de autonomía, se precisan facultades más integrales que les permitan ejercer con plena autoridad la fiscalización, control y supervisión del sistema de partidos y el sistema electoral.