Los partidos políticos y su marginalidad constitucional

Los partidos políticos fueron tradicionalmente ignorados por el constitucionalismo clásico, a pesar de ser imprescindibles en el Estado democrático y, como plantea Javier Pérez Royo, instrumentos de intermediación entre la sociedad y el Estado, sin los cuales la democracia representativa no puede funcionar. Extraña paradoja tratándose de un texto que precisamente se denomina Constitución Política. Entonces cabe preguntarse ¿quiénes son los responsables de tan injustificada exclusión? Si partimos del hecho de que los líderes de los propios partidos son los que determinan el contenido de las reformas constitucionales, todo indica que las cúpulas de los partidos políticos, que siempre han evitado ser regulados, son las responsables de mantenerlos fuera del alcance constitucional. A propósito de la decisiva influencia de los partidos políticos en la dinámica del proceso del poder y, en consecuencia, de la insuficiencia sobre la manera como estos se han constitucionalizado, el filósofo alemán Karl Lowenstein, en su obra Teoría de la Constitución, señala: “…son ellos los que designan, mantienen y destruyen a los detentadores del poder en el gobierno y en el Parlamento. Las constituciones, a la manera de las avestruces, tratan a las asambleas legislativas como si estuviesen compuestas de representantes soberanos y con libre potestad de decisión, en una atmósfera desinfectada de partidos”. Las constituciones, a decir del constitucionalista colombiano Vladimiro Naranjo Mesa, “han guardado silencio en lo que toca a los partidos políticos, excepto, claro está, aquellas que han consagrado el partido único”. Para explicar el distanciamiento entre partido y Constitución se debe tomar en consideración el elemento relativo a la ideología liberal, debido a que la misma consideraba a los partidos políticos como cuerpos intermedios y perniciosas facciones e insistía en separar a la sociedad, a la que pertenecían los partidos, y el Estado. Otro elemento a considerar, conforme a ese criterio, es el relativo a la preservación del pluralismo y la espontaneidad que deben caracterizar a los partidos y que podrían verse afectados por la regularización.

La constitucionalización de los partidos políticos en Europa

La constitucionalización de los partidos europeos se inició en Italia, a partir de que la Constitución del 27 de diciembre de 1947 estableció en su artículo 49, que “todos los ciudadanos tendrán derecho a asociarse libremente en partidos para concurrir con procedimientos democráticos a la determinación de la política nacional”. Más adelante Alemania hizo lo mismo al disponer en el artículo 21 de la Ley Fundamental del 23 de mayo de 1949, que “los partidos participan en la formación de la voluntad política del pueblo. Su fundación es libre. Su organización interna debe responder a los principios democráticos. Los partidos deberán dar cuenta públicamente de la procedencia y uso de sus recursos, así como de su patrimonio”. En ese mismo orden, más tarde, en el año 1958, la Constitución francesa consagró que los partidos y grupos políticos concurren a la expresión del sufragio. Sin embargo, ni Francia ni Italia tienen la democracia interna, como un mandato constitucional, debido a que ambos engloban a los partidos dentro del derecho de asociación.

En el caso de Gran Bretaña, los partidos se encuentran constitucionalizados en los hechos, a pesar de no existir una codificación que lo exprese. En relación con la democracia interna se considera que los partidos británicos nunca la han practicado. Debemos destacar la Constitución griega de 1975, debido a que fue más lejos que las referidas anteriormente en cuanto al concepto de constitucionalización de los partidos, al disponer que la organización y actividad de los partidos estén al servicio del libre funcionamiento del régimen democrático. La constitucionalización se tardó dos décadas en llegar a la península ibérica, estableciendo la Constitución española de 1978, en su artículo 6, lo siguiente: “Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la Ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”. Sin lugar a dudas, esta reforma constituyó un salto largo de la democracia española. Un año después, la Constitución de Portugal le dedicó 22 artículos a los partidos políticos, en un notable reconocimiento a su rol dentro de la democracia que resurgía.

La constitucionalización en América Latina

En el año 1934 la República Oriental de Uruguay se convirtió en la primera nación de Latinoamérica que contempló en su Carta Magna aspectos relacionados directamente con los partidos políticos. Luego le siguió la República Dominicana, en el año 1942, tal y como lo refleja el siguiente cuadro elaborado por el politólogo argentino Daniel Zovatto:

La constitucionalización en la República Dominicana

En el año 1942 el gobierno del dictador Rafael Leónidas Trujillo Molina constitucionalizó los partidos políticos, estableciendo en el artículo 103 lo siguiente: “Es libre la organización de partidos y asociaciones políticas de acuerdo con la ley, siempre que sus tendencias se conformen a los principios establecidos en el articulo segundo de esta Constitución”. El mismo texto pasó al artículo 106 en la reforma del año 1960, agregándosele un párrafo tipo proclama que dice: “Se reconoce que el Partido Dominicano, constituido originalmente con elementos procedentes de las antiguas asociaciones y partidos políticos, los cuales se disgregaron por carecer de una orientación patriótica, constructiva, ha sido y es un agente de civilización para el pueblo dominicano, que ha evolucionado en el campo social hacia la formación de una conciencia laboral definida, hacia la incorporación de los derechos de la mujer en la vida política y civil de la República y hacia otras grandes conquistas cívicas”. Como puede observarse, el motivo de la constitucionalización durante la tiranía no era otro que el de constitucionalizar al Partido Dominicano, que era el partido único de la República Dominicana. Con la caída de la dictadura de Trujillo, en el año 1961, el artículo fue eliminado por completo, por los que los partidos políticos volvieron a ser excluidos de la Constitución, en la reforma del Consejo de Estado de 1961. Sin embargo, la constitucionalización de los partidos fue reincorporada en la Constitución de Juan Bosch, del 29 de abril de 1963, manteniéndose vigente desde entonces hasta la reforma de Joaquín Balaguer, de 1966, la cual mantuvo vigente la constitucionalización, lo mismo que las demás reformas que se han producido hasta la actualidad. La Constitución de año 2010, de Leonel Fernández, le sumó a la constitucionalización de los partidos la de la democracia interna y la transparencia con que estos deben funcionar, de conformidad con el artículo 216, que dice lo siguiente: “La organización de partidos, agrupaciones y movimientos políticos es libre, con sujeción a los principios establecidos en esta Constitución. Su conformación y funcionamiento deben sustentarse en el respeto a la democracia interna y a la transparencia, de conformidad con la ley”.

Importancia de la constitucionalización.

En cuanto a los beneficios de la constitucionalización de los partidos, las politólogas Liné Bareiro y Lilian Soto, en su ponencia “Los partidos políticos: Condiciones de inscripción y reconocimiento legal”, del Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina, compilado por Nohlen, Zovatto, Orozco, y Thompson, plantean la siguiente interrogante: “…¿es relevante para los partidos políticos ser mencionados constitucionalmente? Al respeto pueden señalarse dos posiciones. Por una parte, García Laguardia (1986) y Sabsay (1989) consideran que no significa mayor reconocimiento a los partidos políticos el hecho de que sean o no mencionados en la constitución de un país. Bendel concuerda con ellos y lo fundamenta diciendo que ni las constituciones del mundo anglosajón, ni las de Japón e Israel los nombran sin que ello indique una menor relevancia de estas instituciones en la vida política”. Sin embargo, tal y como plantea Carl Schimitt, “la elevación de una institución a un rango constitucional significa la consagración de una garantía acerca de ella, que hace imposible su superación por vía legislativa”. En ese sentido, para el profesor español Juan José Solozábal Echavarría “la regulación jurídica de los partidos políticos constituye una garantía imprescindible para asegurar la participación popular en la actuación En cuanto a los beneficios de la constitucionalización de los partidos, las politólogas Liné Bareiro y Lilian Soto, en su ponencia “Los partidos políticos: Condiciones de inscripción y reconocimiento legal”, del Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina, compilado por Nohlen, Zovatto, Orozco, y Thompson, plantean la siguiente interrogante: “…¿es relevante para los partidos políticos ser mencionados constitucionalmente? Al respeto pueden señalarse dos posiciones. Por una parte, García Laguardia (1986) y Sabsay (1989) consideran que no significa mayor reconocimiento a los partidos políticos el hecho de que sean o no mencionados en la constitución de un país. Bendel concuerda con ellos y lo fundamenta diciendo que ni las constituciones del mundo anglosajón, ni las de Japón e Israel los nombran sin que ello indique una menor relevancia de estas instituciones en la vida política”. Sin embargo, tal y como plantea Carl Schimitt, “la elevación de una institución a un rango constitucional significa la consagración de una garantía acerca de ella, que hace imposible su superación por vía legislativa”. En ese sentido, para el profesor español Juan José Solozábal Echavarría “la regulación jurídica de los partidos políticos constituye una garantía imprescindible para asegurar la participación popular en la actuación del Estado”. En ese mismo tenor agrega que “aunque la regulación de los partidos deja de ser satisfactoria, se ha producido una cierta incorporación del partido al ordenamiento constitucional. Se ha producido en efecto una progresiva constitucionalización, como señala Biscaretti, precedida por la consideración legal, a través de los reglamentos parlamentarios y la legislación electoral”.

Incidencia de la constitucionalización de los partidos en la democracia interna.

En Estados Unidos de Norteamérica se produjeron demandas de democracia interna desde principio del siglo XX, que fueron resueltas a través de ejemplarizadoras reformas estatutarias, como las implementadas por los reformadores del Partido Progresista, que establecieron mecanismos de control contra los jefes corruptos del partido que, mediante la práctica clientelar de repartición de empleos, contratos públicos y otros beneficios, dominaban muchas ciudades y estados. Mucho tiempo después, en el año 1968, el Partido Demócrata reformó sus estatutos para dar más poder a los militantes y disminuir el de los jefes del partido. Pero, el más grande de los aportes de los Estados Unidos a la democracia interna es la celebración de elecciones primarias por parte de los partidos, en las que los candidatos son elegidos por los electores de cada partido, evitando así que las cúpulas nacionales y locales puedan imponer los candidatos a cargos de elección popular por encima de la voluntad de los miembros y simpatizantes de las organizaciones. Ese método ha sido adoptado por los principales partidos políticos de América Latina. El derecho fundamental de los ciudadanos al ejercicio del sufragio activo y pasivo fueron las menciones más vinculadas a los partidos políticos que se plasmaron en las primeras constituciones. Sin embargo, la constitucionalización de los partidos políticos en Europa abarcó también la figura de la democracia interna y le otorgó categoría constitucional en algunos casos, debido a que la incorporó como un requisito fundamental que éstos debían cumplir para garantizar los derechos de sus afiliados. Lo mismo ha ocurrido en América Latina.

En ese sentido, el profesor español David Bautista Plaza considera, muy acertadamente, que “la generalizada constitucionalización de los partidos políticos, tras la Segunda Guerra Mundial, abre el camino para un paralelo proceso de control de constitucionalidad, o de sometimiento interno a reglas democráticas”. Las constituciones que surgieron después de la Segunda Guerra Mundial y, sobre todo, a partir de los años setenta del siglo XX, a decir del constitucionalista mexicano Miguel Carbonell, “no se limitan a establecer competencias o separar a los poderes públicos, sino que contienen altos niveles de normas materiales o sustantivas que condicionan la actuación del Estado por medio de la ordenación de ciertos objetivos”. Dentro de esa nueva realidad, es que el requisito de la democracia a lo interno de los partidos políticos adquiere rango constitucional, tal y como lo dispone la Constitución Española de 1978, que fue imitada por la dominicana de 2010.