El 26 de enero del año 2010, el sistema electoral dominicano presentó un cambio significativo, en cuanto a los órganos que influían en el desarrollo del Derecho Electoral en la Nación. Mediante la modificación constitucional, el constituyente dominicano, en palabras de nuestro Tribunal Constitucional, “se esmeró al instaurar la estructura de nuestro sistema jurisdiccional integral (justicia ordinaria, justicia electoral y justicia constitucional”1. Con esta modificación se generó una producción jurisprudencial con efectos en los procesos electorales, en la participación política, en el ejercicio del derecho al sufragio, en la vida de los partidos políticos y en el accionar de la administración electoral, así como en el ejercicio de lo contencioso electoral y, en consecuencia, un vasto contenido de estudio para las ciencias jurídicas. En cuanto a la jurisprudencia vinculante a todos los poderes públicos, es relevante destacar que el Tribunal Constitucional ha emitido varias sentencias relativas a la materia electoral, por lo que por su carácter especialísimo y el impacto que tienen sus sentencias en el ordenamiento jurídico dominicano, es objeto de este breve ensayo desarrollar este acervo jurisprudencial módicamente. Sin embargo, es importante resaltar que por la juventud de nuestra jurisdicción constitucional concentrada y por la calendarización y preclusión que afecta el proceso electoral, el desarrollo jurisprudencial de la misma se ha visto limitado, hecho que desarrollaremos más adelante, lo suficiente para realizar un claro acercamiento a las interpretaciones de las atribuciones del Tribunal Superior Electoral. En este tenor, el doctor Daniel Zovatto define el sistema electoral como “[…] el conjunto de normas que determinan las formalidades y procedimientos con que los electores seleccionan a los candidatos y partidos políticos de su preferencia y la conversión de votos en escaños (si hablamos de elecciones parlamentarias) o bien en el acceso al Poder Ejecutivo (si hablamos de elecciones presidenciales).2 Un sistema que si fuera compuesto por seres divinos e inequívocos sería innecesario, empero, al ser de seres humanos y para los humanos, se puede encontrar cargado de falencias que pueden desnaturalizar todo su sentido. Por lo que, para el correcto funcionamiento de la democracia se necesita todo un sistema electoral con instituciones y principios propios para su operatividad.

Como parte del sistema electoral dominicano, los partidos políticos, la administración electoral y la jurisdicción contenciosa electoral desempeñan un papel fundamental e indispensable para la concreción de nuestra democracia. En este sentido, la Constitución de la República Dominicana proclama que la organización de los partidos, agrupaciones y movimientos políticos es libre, con sujeción a los principios constitucionales y su conformación y funcionamiento deben sustentarse en el respeto a la democracia interna y la transparencia, de conformidad con la ley, planteamiento que es oponible a todos los poderes públicos, como son el Tribunal Constitucional, la Junta Central Electoral y el Tribunal Superior Electoral.

La Ley No. 33-18, de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos; correspondiendo a la reserva legal prevista en el artículo 216 de la Constitución, define a los partidos políticos como asociaciones dotadas de personería jurídica con presencia y representación en todo el territorio nacional. Están integrados por ciudadanos y ciudadanas con propósitos y funciones de interés público que de manera voluntaria y de conformidad con las disposiciones establecidas en la Constitución y las leyes, se organizan con el fin primordial de contribuir al fortalecimiento del régimen democrático constitucional. Tienen derecho a presentar candidaturas y acceder a cargos de elección popular en todos los niveles de elección y en todas las demarcaciones, incluyendo las del exterior, e influir legítimamente en la dirección del Estado. Desde las diferentes instancias del Estado pueden expresar la voluntad ciudadana, para servir al interés nacional y propiciar el bienestar colectivo y el desarrollo integral de la sociedad. En virtud del poder de auto regulación de los partidos políticos, en los términos establecidos por la Ley No. 33-18, los partidos tienen la facultad y la obligación de redactar sus propios estatutos, sin perjuicio de las leyes que les fueran aplicables. Este régimen constituye la norma fundamental de los partidos políticos y establece los poderes, derechos y obligaciones partidarias a las que sus autoridades y afiliados ajustarán sus actuaciones, bajo la obligación de garantizar la democracia interna, la igualdad de derechos y deberes de los miembros y el ejercicio político transparente. Es relevante destacar, que el Tribunal Constitucional estableció que los estatutos de los partidos políticos “constituyen un todo cuyos textos deben ser analizados en relación con aquellos que le otorguen mayor armonía y afinidad a la cuestión planteada, puesto que de hacerse en forma aislada conduciría a una interpretación fraccionada de su contenido”.3 En otras palabras, cuando los afiliados de un partido político aplican o el juez hace una interpretación del estatuto partidario, deben observar la interrelación que tienen cada una de sus reglas, en contraste con las circunstancias concretas del caso, las libertades y los límites establecidos en la Constitución y las leyes adjetivas “[…] como forma de garantizar la necesaria seguridad jurídica, la cual produce certeza, que debe traducirse en el establecimiento de un ambiente de confianza plena y en el imperio de relaciones armónicas y de respeto entre los integrantes de estas organizaciones, sus dirigencias y las instituciones del Estado”.4

La Constitución dominicana ha separado lo contencioso electoral del conflicto a lo interno de los partidos políticos

La sentencia previamente citada hace referencia al recurso de revisión constitucional de la sentencia TSE025-2012, donde el Tribunal Superior Electoral interpretó una relación de jerarquía entre las autoridades de esa organización acorde al diseño institucional en la norma estatutaria de un partido político, determinando que “[…] para la convocatoria a una reunión con carácter extraordinario para tratar los asuntos que le son inherentes, la tercera parte solo podría convocar frente a la negativa tanto del Presidente como del Secretario General”. La resolución dada por el Tribunal de lo electoral, refrendada por el Tribunal Constitucional, revela que subsisten circunstancias dentro de los estatutos que de forma expresa no siempre llevan a una solución concreta a lo interno de los partidos políticos. Dentro de esas oscuridades normativas nacen conflictos que han de ser solucionados por el Tribunal interpretando el Estatuto, como un todo y dentro del sistema de las fuentes del derecho para declarar valido o nulo un acto partidario. Las reglas esbozadas por los estatutos de los partidos políticos no escapan de la labor de interpretación de la norma que está supuesto a realizar el juez. Esta interpretación no puede ser considerada una ley expost-facto, por el contrario, es una forma de concreción de la misma norma.5 Sin embargo, resulta relevante destacar que mediante sentencia TC/353/2018, y contrario al planteamiento desarrollado mediante la sentencia TC/006/2014, el Tribunal Constitucional no valoró que los partidos políticos, conforme al artículo 216 de la Constitución, deben sustentar sus actuaciones en el respeto a la democracia interna y a la transparencia. Exigir estas obligaciones, que nacen de la ley fundamental, no puede conllevar a la inoperancia en el funcionamiento de los partidos políticos, como ha afirmado el Tribunal Constitucional,6 más aun, frente a la oscuridad de muchos estatutos partidarios, la exigencia de estas obligaciones constitucionales fungen como expiatorio de actos irregulares o inexistentes. Es relevante enfatizar el análisis anterior, pues donde existe publicidad oportuna y detallada de los trabajos partidarias, podemos decir que existe la transparencia que garantiza la participación de sus afiliados en los procesos a lo interno de los partidos políticos. Esto a su vez contribuye al fortalecimiento de su democracia interna. Por demás, donde se comprueba la mayoría o quórum estatutario se está efectuando un acto democrático, toda vez que la democracia supone el involucramiento de todo o la mayoría del cuerpo con capacidad de ejercer el derecho. En virtud del debido proceso, del principio de legalidad y el poder de autorregulación de los partidos políticos, resulta natural exigir que las actuaciones partidarias sean conducidas con el procedimiento de rigor contemplado en sus propios estatutos o reglamentos especiales; más aún, es inalienable de los procesos a lo interno de los partidos políticos. Pero, en aquellos casos en que el estatuto partidario no contemple el debido proceso o simplemente no haya reglas mínimas para apreciar el ejercicio de la transparencia y la democracias interna, nada impide, por el contrario, podría decirse que se exige que el tribunal analice, además del cabal cumplimiento del estatuto partidario, lo previsto por el Articulo 216 de la Constitución, como ya se ha dicho, por lo que habría que suponer que estas exigencias estabilizan el accionar de los partidos políticos. Por todo lo anterior, no sólo resulta interesante, desde el estudio académico, la existencia de lo contencioso electoral. Es fundamental para la vida del Estado en su acepción democrática de derecho. En este contexto, dentro de un nuevo paradigma nació la fórmula de jurisdicción contenciosa electoral (Juntas Electorales y el Tribunal Superior Electoral) y la separación de sus competencias de las demás subdivisiones de la función jurisdiccional del Estado, de conformidad con los artículos 213 y 214 de nuestra Carta Magna. Este nuevo paradigma es consecuente con que “[…] la competencia para juzgar con carácter de exclusividad de los asuntos contenciosos electorales correspondió históricamente a la Junta Central Electoral (JCE) desde los inicios de la democracia dominicana en la Ley Electoral núm. 5884, de fecha cinco (5) de mayo de mil novecientos sesenta y dos (1962) […]”,7 pero, aun cuando el legislador realizó la separación funcional intraorgánica, dividiéndolo en dos cámaras ─Administrativa y Contenciosa─en el año 2002, en ese entonces no creó un órgano contencioso, constitucionalmente autónomo y sin atribuciones administrativas electorales, donde el mismo órgano pudiera fungir como juez y parte. El artículo 214 de la Constitución crea el Tribunal Superior Electoral, como el órgano competente para juzgar y decidir con carácter definitivo sobre: 1) los asuntos contenciosos electorales; 2) los diferendos que surjan a lo interno de los partidos, agrupaciones y movimientos políticos y 3) los conflictos interpartidarios, sin dar indicios del alcance de estas competencias, dejando a la reserva legal y reglamentaria el desarrollo de estos aspectos. En este tenor, es la Ley No. 29-11, Orgánica del Tribunal Superior Electoral, en sus artículos 13, 25 y 27, que desarrolla el catálogo de atribuciones jurisdiccionales, así como, en el artículo 114 de la Ley No. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los procedimientos constitucionales y más adelante ciertas atribuciones otorgadas por la Ley 33-18, en su artículo 18.2, 30.4, 31 y 81. En este orden de ideas, la Constitución dominicana ha separado lo contencioso electoral del conflicto a lo interno de los partidos políticos. Sobre este punto, a la luz de la jurisprudencia constitucional, podemos ubicar la jurisdicción contenciosa electoral, “[…] bajo la convicción de que es ella la que garantiza la mejor instrumentación, dada la naturaleza del asunto y la especial preparación de los jueces, los cuales, por tal razón, están llamados a ser los más experimentados administradores de la justicia electoral”8. Ajustándonos al criterio previamente planteado, resulta interesante citar, como lo ha hecho nuestro Tribunal Constitucional al doctrinario Jorge Fernández Ruiz, donde indica el criterio mixto de la materia contenciosa electoral como: […] todos los juicios que la ley señale como tales, en que la administración electoral y, en ciertos casos, los partidos políticos, sean parte, directamente relacionados con actividades electorales, regidos por un régimen jurídico especializado en cuestiones electorales, lo que excluye a los juicios que la ley no considera contencioso electorales, al igual que a los derivados de actos de la administración electoral y de los partidos políticos que no sean de índole electoral, lo mismo que a los juicios en que las partes son particulares. Asimismo, con ese criterio no serán materia del contencioso electoral los juicios que no estén sujetos a un régimen especializado en materia electoral.9 Hasta este punto nuestro Tribunal Constitucional citó al referido autor mediante sentencia TC/282/17, del 29 de mayo de 2017, y planteó posteriormente que “[…] el reconocimiento de los partidos políticos no configura un conflicto electoral entre dos o más partes, ni se encuentra recogido dentro de los otros supuestos en los cuales la Constitución y la ley otorgan competencia al Tribunal Superior Electoral (TSE); por lo que, conforme con el artículo 165 de la Constitución, podrán ser recurridos ante la jurisdicción contencioso-administrativa”. De lo que podemos extraer dos dudas: 1) ¿Todos los actos emanados por la administración electoral son contenciosos administrativos, salvo que la ley disponga lo contrario? y; 2) ¿Quién conoce el amparo electoral generado por la violación de un derecho fundamental de orden político–electoral generada por un acto de la administración electoral? Respecto a la primera pregunta, el mismo magistrado Jorge Fernández Ruiz ha planteado que: […] algunos actos administrativos tienen ciertas características que los distinguen de la generalidad de dichos actos, por lo cual su regulación jurídica también es diferente, situación que permite agruparlos en categorías especiales; por ejemplo, el acto fiscal [realizado por un órgano del poder público que crea, modifica o extingue derechos y obligaciones fiscales], el registral [realizado por el registrador u oficial de un registro público] A esta definición es interesante añadir que, “[…] las declaraciones de voluntad de los órganos electorales, que aun cuando tienen consecuencias jurídicas, no se realizan en ejercicio de función electoral; por ejemplo, la convocatoria a la licitación pública para la adquisición de equipos de cómputo”,10 no son actos electorales. Por igual, no son actos electorales, según el mismo autor “[…] las declaraciones de voluntad de los órganos electorales cuyos efectos, si bien son jurídicos, afectan, no a uno, sino a una generalidad de individuos”, como, por ejemplo, los reglamentos de aplicación de una ley. Nuestro Tribunal Constitucional mediante sentencia TC/624/2018, esbozó que: […] un acto o reglamento que adopte la JCE en el marco de las competencias que le reservan la Constitución y la ley, la situación es propicia para utilizar los criterios establecidos en las sentencias TC/0177/1411 y TC/0597/1512, en razón de que constituyen actuaciones materialmente administrativas y, por lo tanto, en principio, la impugnación no versa sobre un conflicto de carácter contencioso electoral ni partidario en los términos pautados por la Constitución y la ley.

El Tribunal Constitucional excluye de los asuntos contenciosos electorales todos los actos oriundos de la administración que crean, modifican o extinguen derechos y obligaciones vinculados a lo electoral fuera del certamen comicial

En este tenor, resulta interesante, cómo el Tribunal Constitucional no reconoce el acto electoral administración como competencia del Tribunal Superior Electoral, salvo habilitación expresa de la norma. Esta convicción nace a raíz de conflictos de competencia entre la Junta Central Electoral y el Tribunal Superior Electoral, donde el órgano constitucional concluyó que los reconocimientos de los partidos políticos por parte de la administración electoral “[…] carecen de eficacia contencioso-electoral y, por tanto, no entran en la esfera competencial del Tribunal Superior Electoral (TSE), sino que al tratarse de un acto meramente administrativo puede ser impugnado ante la jurisdicción contencioso-administrativa en los términos regulados por la Constitución y la ley.”13 En lo relativo a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer los actos administrativos electorales de la Junta Central, mediante sentencia TC/282/17, lo ha sustentado en que: […] lo contencioso administrativo no es más que el ejercicio del control de legalidad sobre la actuación de la Administración Pública. Ello significa que los actos, actuaciones y omisiones del Estado contrarios al ordenamiento jurídico deberán ser controlados ante el Tribunal Superior Administrativo, tal y como sucede con la administración municipal, tributaria, monetaria y financiera, entre otros. Criterio que resulta extensivo a los actos de pura administración dimanados de un órgano constitucional autónomo, como es la Junta Central Electoral (JCE). El Tribunal Superior Administrativo, creado por la Ley No. 1494 de 1947, Tribunal Contencioso Administrativo de lo Monetario y Financiero, creado por la Ley Monetaria y Financiera No.183-02, y el Tribunal Contencioso Tributario, instituido en la Ley 11-92, de 1992, en efecto, fueron jurisdicciones especialísimas para el control jurisdiccional de cada uno de estos actos que, por su naturaleza y efecto, podrían ser fácilmente diferenciados unos de otros. Si bien es cierto que esto no obligaba al Estado dominicano, optó por no poner en operación todas estas jurisdicciones o mantenerlas separadas, sino, por el contrario, mediante la ley 13-07, unificarlas al Tribunal Contenciosos Tributario y Administrativo, hoy Tribunal Superior Administrativo, por mandato de la Constitución, no menos cierto es que se demuestra que estos actos sí pueden ser conocidos por jurisdicciones distintas y especializadas en la materia. Por consiguiente, resulta comprensible que el Tribunal Superior Administrativo tenga la facultad de conocer actos de la administración de alta especificación técnica, pues bien es cierto que para que la administración actúe debe estar expresamente habilitada para ello, más aún cuando dentro de este orden de ideas ella actúa en reglones tan variados como el medioambiente, las telecomunicaciones, lo tributario, monetario y financiero. No obstante, para cada uno de los anteriores no existe una jurisdicción contenciosa, como lo es el Tribunal Superior Electoral. En la actualidad no existen de forma autónoma las jurisdicciones que la ley 13-07 fusionó con la actual jurisdicción contenciosa administrativa, contrario a lo que ocurre en la materia electoral. Esta contradicción se aprecia en la sentencia TC/0177/14,14 que reconoce que el acto administrativo emanado por el Concejo de Regidores del ayuntamiento de Valverde, restringió el derecho a la participación política de los accionantes y, en consecuencia: Esta omisión de un órgano de la Administración Pública constituye una vulneración a sus derechos políticos consignados en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la cual forma parte del bloque de constitucionalidad, fundamento normativo al que está compelido a observar este tribunal, de conformidad con el artículo 3 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales.15 No obstante a esto, una interpretación de nuestro Tribunal Constitucional de la reserva de ley incrustada en el artículo 214 de la Constitución y la Ley Orgánica del Tribunal Superior Electoral, impone que “[…] la jurisdicción contencioso-electoral compete proteger de manera eficaz el derecho al sufragio (artículo 208 constitucional), es decir, el derecho a elegir y ser elegible (artículo 22.1 constitucional) en el marco del certamen electoral, a través de controles o impugnaciones estrictamente jurisdiccionales frente a los actos y procedimientos electorales taxativamente delimitados por la Constitución y la ley, así como conocer de los diferendos que ocurran a lo interno de los partidos políticos”. Es así que el Tribunal Constitucional excluye de los asuntos contenciosos electorales todos los actos oriundos de la administración que crean, modifican o extinguen derechos y obligaciones vinculados a lo electoral fuera del certamen comicial. Este diseño competencial resulta preocupante: Primero, porque atribuye competencia a lo contencioso
14 Respecto a la nulidad de la resolución del Concejo de Regidores del Ayuntamiento del municipio Esperanza. 15 República Dominicana, Tribunal Constitucional, Sentencia TC/0177/14.
administrativo, obviando la jurisdicción especializada; segundo, porque podría afectar a los partidos y sus militantes que deben someterse a la calendarización que conlleva los asuntos electorales y la necesidad de que se resuelvan estos asuntos a la mayor brevedad posible. Esto es así, porque los actos o reglamentos que emita la Junta Central Electoral pueden tener un efecto inmediato en la selección de los candidatos, en los fondos públicos e, inclusive, en la calidad de la democracia, “actos de mera administración” que pueden afectar derechos políticos electorales, más aun, cuando el diseño de selección es simultánea y la Junta Central Electoral “[…] es responsable de reglamentar, organizar, administrar, supervisar y arbitrar el proceso de primarias para la escogencia de los candidatos y candidatas a cargos de elección popular”. Esto nos lleva a concluir, que si la jurisdicción contenciosa administrativa no se encuentra en la capacidad de resolver en tiempo los actos administrativos procedentes de la Junta Central Electoral y en derecho tendría que hacer mucho más esfuerzo de lo cotidiano, por no ser lo electoral su especialidad, es razonable que el control jurisdiccional de los actos administrativos electorales corresponda al Tribunal Superior Electoral.

Bibliografía

República Dominicana, Tribunal Constitucional, Sentencia TC/0353/18. República Dominicana, Tribunal Constitucional, Sentencia TC/0282/17. República Dominicana, Tribunal Constitucional, Sentencia TC/0177/14. República Dominicana, Tribunal Constitucional, Sentencia TC/0079/14. República Dominicana, Tribunal Constitucional, Sentencia TC/0006/14. República Dominicana, Tribunal Constitucional, Sentencia TC/0231/13. República Dominicana, Tribunal Constitucional, Sentencia TC/0079/14. República Dominicana, Tribunal Superior Electoral, Sentencia TSE/025/12. Fernández Ruiz, Jorge, Tratado de Derecho Electoral, Editorial Porrúa: México, 2010. Zovatto, Daniel, Reforma Político-Electoral e Innovación Institucional en América Latina (1978). p. 19.