Introducción De conformidad con el ciclo electoral de la República Dominicana, que incluye el periodo preelectoral, electoral y pos electoral, el 2019 constituye un año de vital importancia para la organización de las elecciones, toda vez que “los periodos entre elecciones son tan cruciales en la construcción de elecciones, como la realización de las mismas”1. Según el ciclo electoral, 2019 se traduce en la etapa previa en la que se organizan las elecciones del año 2020 y, con ello, la realización de actos y actuaciones por parte del órgano de administración electoral – Junta Central Electoral (JCE) –, los partidos políticos y la ciudadanía en general. Estos actos y actuaciones incluyen precampañas, campañas, afiliación y desafiliación, presentación de registro de afiliados, encuestas, selección de candidatos mediante primarias organizadas por la Junta Central Electoral o convenciones organizadas por los partidos, inscripción de candidaturas, alianzas, reserva de candidaturas, solicitud de reconocimiento de organización política, acuerdos internos para resolver conflictos, entre otros. También, deberá el órgano de administración electoral dictar actos formales como, resolución respecto de solicitud de reconocimiento de organización política y ejecutar actuaciones, que más que constituir actos [administrativos] propiamente dichos, se traducen en hechos con consecuencias jurídicas, sean realizados sobre la base de una normativa legal o reglamentaria, o de un acto administrativo. Siguiendo al nuevo paradigma de control jurisdiccional de las actuaciones de los poderes públicos, promovido por García de Enterría bajo la “lucha contra las inmunidades del poder”, todos estos actos y actuaciones se encuentran sometidos a un régimen de impugnación, sobre el cual existe cierta ambigüedad. De ahí que no ha quedado del todo claro si el régimen de impugnación es un contencioso electoral o un contencioso administrativo. Para este análisis, propongo unas líneas de cara a una interpretación gramatical, sistemática, histórica y teleológica del asunto.

Antecedentes

La Ley Núm. 1494, que instituye la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, estableció en su artículo 1 el derecho de cualquier interesado a presentar un recurso contencioso administrativo contra los actos administrativos violatorios de las leyes, reglamentos o decretos; asimismo, en su artículo 56 dispuso que “las cuestiones contencioso-electorales […] serán conocidas por las jurisdicciones especiales ya establecidas y no estarán bajo la competencia del Tribunal Superior Administrativo”. Por otra parte, la hoy derogada Ley Núm. 275-97, Electoral de la República Dominicana, establecía en el artículo 6 las atribuciones de la JCE, en lo administrativo, lo reglamentario y en lo contencioso electoral. Entre lo contencioso electoral, la ley enunció, entre otros: a) impugnaciones y recusaciones de miembros de los órganos de administración electoral; b) casos de protestas en el proceso de votación; c) “respecto de los recursos de revisión previstos en la ley contra sus propias decisiones”; d) “de las impugnaciones y otras acciones, previstas en esta ley y promovidas de conformidad con los procedimientos establecidos en la misma”; e) de los conflictos internos de los partidos políticos; f) “de cualesquiera otros recursos en materia electoral, previstos en esta ley, no atribuidos en primer grado a las juntas electorales”. Aunque por el otrora diseño institucional de la Junta Central Electoral no resultaba simple la distinción o delimitación entre impugnación, acción, recurso y revisión, en tanto sede administrativa o sede jurisdiccional, lo cierto es que, cualquier decisión de la JCE podía ser revisada por ella misma, y su impugnación traducía el asunto en un contencioso electoral y no un contencioso administrativo. Por si lo anterior fuera poco, el mismo artículo 6 estableció que como jurisdicción de segundo y último grado, en lo contencioso electoral, la JCE tenía competencia para: a) resolver acerca de la nulidad de las elecciones, b) impugnaciones o apelaciones contra los fallos en primer grado de las juntas electorales, c) cualquier otro recurso de alzada, d) “Conocer y decidir, ya sea en única o en última instancia, de todo cuanto se relaciona con los actos y procedimientos electorales y sobre la validez de toda elección”. Nótese como este literal “d” dejaba claro que todo cuanto concerniera a lo electoral era competencia de la JCE, la cual se pronunciaba en última instancia, e incluía actos y procedimientos preparativos para las elecciones y las elecciones en sí. En aquel momento, estaba claro todo lo que se colocaba bajo la sombrilla del concepto “contencioso electoral”, legalmente consagrado en favor de la JCE. En ese mismo sentido, el destacado jurista Jesús Orozco, al abordar el contencioso electoral, lo hace desde una perspectiva amplia, al incluir

El 2019 constituye un año de vital importancia para la organización de las elecciones

ante ningún tribunal”. De todo lo anterior se concluye que, en interpretación sistemática entre la Ley Núm. 1494, que instituye la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la Ley Núm. 275-97, Electoral de la República Dominicana, existía un régimen de impugnación armoniosa y definida, en el cual la JCE tenía la decisión definitiva al conocer jurisdiccionalmente en materia contencioso electoral y sobre los conflictos surgidos a propósito de sus actos y procedimientos para organizar las elecciones y la realización de la misma. Es lo que se entiende como un sistema de resolución de conflictos electorales, en el cual el órgano de administración electoral tiene la última palabra. Frente a esta situación, en 2003, con la Ley Núm. 0203, se introducen modificaciones a la Ley Núm. 275-97, y se decide adoptar medidas tendentes a dividir las atribuciones administrativas, reglamentarias y contenciosas electorales que la ley le confería al pleno de la JCE, como máxima autoridad en materia electoral. En dicha ocasión, se optó por reconfigurar tres instancias de la JCE: el Pleno, la Cámara Administrativa y la Cámara Contenciosa, con sus respectivas competencias. Con relación a este régimen, la Suprema Corte de Justicia interpretó su naturaleza, y estableció lo siguiente: Considerando, que la Resolución núm. 058-2006, dictada por la Cámara Contenciosa de la Junta Central Electoral, lo fue de conformidad con la Ley núm. 275-97, del 21 de diciembre de 1997 (Ley Electoral), modificada por la Ley núm. 02-03, del 7 de enero de 2003, que establece que la Junta Central Electoral estará conformada por dos Cámaras, una Administrativa y otra Contenciosa Electoral, asignando dentro de las atribuciones de esta última, según el ordinal I, letra b) de su artículo 6, “conocer y decidir en instancia única, los recursos de revisión previstos en la ley contra sus propias decisiones”3. Con esta decisión se enfatiza en el carácter armonioso y definido que describía la separación entre lo administrativo y lo contencioso electoral, este último, generado también en ocasión de la impugnación a las decisiones administrativas de la JCE. Pero, evidente  mente, esto no fue suficiente para cumplir con los más altos estándares de los principios de separación de poderes y funciones y de juez independiente e imparcial, y se optó, constitucionalmente, por crear una jurisdicción especializada en lo contencioso electoral –fuera de la JCE, que le sirviera de contrapeso–, y se hizo el traspaso de lo contencioso electoral, de la JCE al Tribunal Superior Electoral, en los términos siguientes: “Artículo 214.- Tribunal Superior Electoral. El Tribunal Superior Electoral es el órgano competente para juzgar y decidir con carácter definitivo sobre los asuntos contencioso electorales […]”.

La creación del TSE, entre otras cosas, constituye una suerte de triunfo en la lucha, con o sin razón, contra las inmunidades de la JCE como órgano de administración electoral.

mente, esto no fue suficiente para cumplir con los más altos estándares de los principios de separación de poderes y funciones y de juez independiente e imparcial, y se optó, constitucionalmente, por crear una jurisdicción especializada en lo contencioso electoral –fuera de la JCE, que le sirviera de contrapeso–, y se hizo el traspaso de lo contencioso electoral, de la JCE al Tribunal Superior Electoral, en los términos siguientes: “Artículo 214.- Tribunal Superior Electoral. El Tribunal Superior Electoral es el órgano competente para juzgar y decidir con carácter definitivo sobre los asuntos contencioso electorales […]”.

Por lo anterior, podría afirmase que la creación del TSE, entre otras cosas, constituye una suerte de triunfo en la lucha, con o sin razón, contra las inmunidades de la JCE como órgano de administración electoral en República Dominicana. Bajo este nuevo paradigma, la JCE podría ser llevada ante la jurisdicción civil, cuando obre como persona jurídica de derecho privado; ante la jurisdicción contencioso administrativa, cuando se tratase de la impugnación de un acto administrativo no electoral, como los relativos a la función pública o la contratación pública; ante la jurisdicción contenciosa electoral cuando fueren “actos del procedimiento electoral […] ya sea que se trate de actos relacionados con la preparación de las elecciones o con los resultados electorales”4. Con la promulgación de la Ley Núm. 29-11, Orgánica del Tribunal Superior Electoral, se establecieron las atribuciones del mismo, sobre la cual se debe destacar el artículo 3, que textualmente establece.- Máxima autoridad.

El Tribunal Superior Electoral es la máxima autoridad en materia contenciosa electoral…” aunque al delimitar sus atribuciones no hace referencia expresa a los actos [administrativos] electorales cuya impugnación genera un contencioso electoral. Bajo este escenario, tanto el TSE como el Tribunal Constitucional se han pronunciado al respecto.

Tribunal Superior Electoral

En uno de sus primeros casos el Tribunal Superior Electoral tuvo que conocer de una acción de amparo interpuesta por la Fuerza Dominicana en el Exterior (FDE) contra la JCE, en la que se intentaba salvaguardar derechos fundamentales supuestamente conculcados por la Resolución No. 1/2012, en la cual se rechazan las solicitudes de reconocimiento de varias organizaciones políticas. En este caso el TSE no cuestionó su competencia para conocer del asunto y declaró la acción inadmisible por ser notoriamente improcedente5. Más adelante, en un amparo de cumplimiento contra la JCE, también obvió referirse a la competencia –reconociéndola de manera implícita– para conocer del asunto pero declaró la acción inadmisible6. Luego, con motivo de una demanda en nulidad presentada por el PRI en contra de la JCE, en la que se intentaba anular la Resolución No. 9/2012, en la cual se rechaza el pacto de alianza entre el PRD y el PRI, la JCE presentó una excepción de incompetencia en virtud del artículo 6 de la Ley Núm. 275-97, por considerar que era una materia de competencia exclusiva de la JCE. El TSE declaró inadmisible la excepción de incompetencia y no la ponderó, por lo que procedió a conocer del fondo del asunto7. Algo similar ocurrió con motivo del “recurso de apelación” interpuesto por el PRI, en la cual se declaró inadmisible la excepción de incompetencia –por falta de indicación de la otra jurisdicción– y no se ponderó la excepción de incompetencia, por lo que procedió a valorar los demás medios8. Posteriormente, el TSE tuvo que conocer de una acción de amparo interpuesta por miembros del PRSC contra la JCE, en la que se intentaba salvaguardar derechos fundamentales supuestamente conculcados por la Resolución No. 15/2012, sobre los requisitos para ser diputado en el exterior.

En este caso el TSE no cuestionó su competencia para conocer del asunto y acogió el amparo en cuanto al fondo, ordenando a la JCE la restitución de los derechos9. En un recurso contencioso electoral interpuesto por el Movimiento Patria Para Tod@s (MPT) contra la JCE, en la que se intenta anular la Resolución No. 8/2012 que resuelve el recurso de revisión de la decisión que rechaza su solicitud de reconocimiento como partido político, el TSE otorgó una nueva calificación jurídica a la acción como “recurso de apelación” y la declaró inadmisible. Sostuvo: Que este Tribunal no es jurisdicción de apelación con respecto de las decisiones rendidas por la Junta Central Electoral, en razón de que la Ley no dispone que dichas decisiones puedan ser objeto de apelación, por lo que, el presente recurso deviene en inadmisible, toda vez que las pretensiones que buscan no se encuentran amparadas en la Ley10. En otro caso, el TSE, al conocer de una acción de amparo interpuesta por ciudadanos en contra de la JCE, en la que se intentaba salvaguardar derechos fundamentales supuestamente vulnerados por la decisión de la JCE de clausurar varias oficinas en el exterior dispuestas para el voto, el TSE acogió la excepción de incompetencia y remitió el caso por ante el TSA11.

Más adelante, en una acción directa en nulidad interpuesta por el partido en formación Partido Popular Progresista (PPP) contra la JCE, en la que se intenta anular la Resolución No. 1/2012, que rechaza su solicitud de reconocimiento como partido político, el TSE reconoció su competencia al establecer que no se trataba de un “acto puramente administrativo” sino de un “acto de naturaleza político-electoral”12. Este criterio fue reiterado en la sentencia TSE-019-2015, del 30 de octubre de 2015. En un caso del PRM contra la JCE sostuvo: Considerando: Que en el caso bajo examen resulta evidente que estamos frente a la impugnación de actos electorales en su sentido estricto, por cuanto las resoluciones cuya nulidad se demanda han sido la expresión o declaración unilateral de voluntad de la Junta Central Electoral (JCE), que es un órgano del poder público y que, además, en su función electoral y con estricto apego a un régimen exorbitante de derecho ha creado o modificado, de algún modo, derechos y obligaciones en materia electoral con cargo a los partidos políticos y los ciudadanos que participarán de las elecciones del próximo domingo 15 de mayo de 2016. En efecto, toda decisión de la autoridad administrativa del proceso electoral que tenga una incidencia directa en el espectro político-electoral, específicamente aquellas referidas a la organización de las elecciones, -como sucede con las resoluciones impugnadas, que están destinadas a la organización del proceso de votación y de escrutinio de los sufragios-, constituye un acto electoral13. También, el TSE tuvo que conocer de una acción de amparo interpuesta por el PRD en contra de la JCE en la que se intentaba salvaguardar derechos fundamentales supuestamente vulnerados por la Resolución 2/2017 de la JCE, en la que establecen criterios para el orden de los partidos en las boletas. En este caso el TSE reconoció su competencia, pero declaró inadmisible el amparo por existir otras vías, que era la impugnación por vía principal14. La misma resolución fue atacada por vía principal ante el TSE, el cual ratificó su criterio en el entendido de que se trataba de un acto electoral que da lugar a un contencioso-electoral15.

Tribunal Constitucional

Bajo el paradigma constitucional inaugurado en 2010, el TC ha dictado varias sentencias, en las cuales, se pronuncia respecto de actos de la JCE a propósito de la cuestión. En la sentencia TC/0402/14, en el marco de una acción directa en inconstitucionalidad contra una resolución que proclama los candidatos electos a senadores y diputados para el período 2010/2016 –reiterado en la sentencia TC/0826/17–, sostuvo que la indicada resolución de la JCE no puede ser objeto de una acción directa en inconstitucionalidad, sino que se puede acudir ante el TSE16. Es decir, que queda claro que la impugnación a este acto genera un contencioso electoral. Más adelante, en la sentencia TC/0282/17, en el marco de un conflicto de competencia entre la JCE y el TSE, el Tribunal Constitucional sostuvo lo siguiente: El Tribunal Superior Electorales, creado en el artículo 214 de la Constitución de dos mil diez (2010), disponiéndose que es el órgano competente para juzgar y decidir con carácter definitivo sobre los asuntos contenciosos electorales […] sin embargo, ninguna normativa constitucional o legal le atribuye la facultad de controlar la legalidad de los actos administrativos electorales emitidos por la Junta Central Electoral (JCE).17 Como se refirió anteriormente, el contencioso electoral –entre otras casuísticas– naturalmente se genera en ocasión de una decisión administrativa de la JCE – sobre la cual nunca ha tenido competencia la jurisdicción contencioso administrativa–, sino la propia JCE, luego su cámara contenciosa y finalmente el TSE. Pese a lo anterior, por mayoría de votos, la composición del pleno anterior del Tribunal Constitucional entendió que no es suficiente el concepto de “contencioso electoral”, para reconocer la competencia del TSE, sino que es necesario una disposición legal expresa que establezca que el contencioso electoral se puede generar a propósito de una decisión del órgano de administración electoral. Frente a este panorama, el TC prefirió dar competencia al poder judicial –que nunca la había tenido– y desconocerla frente al órgano creado para ello, el TSE. El TC reiteró su criterio con la sentencia TC/0624/18, en cuanto a los actos y reglamentos para establecer los criterios de distribución de la contribución estatal y el orden de las boletas, pero dejó abierta la posibilidad de que se establezca por ley la competencia del TSE.

Conclusión

Como se ha visto a lo largo de la presente reflexión, cualquier método de interpretación (gramatical, sistemática, histórica y teleológica) concluiría en que las diferencias que surgen, con ocasión de un acto [administrativo] electoral dictado por la Junta Central Electoral, genera un contencioso electoral competencia del Tribunal Superior Electoral, pero que, según el Tribunal Constitucional, se necesita una ley expresa que aclare este asunto. Esto, con independencia, valga subrayar, que el artículo 56 de la Ley Núm. 1494 establece que las cuestiones contencioso-electorales no estarán bajo la competencia del Tribunal Superior Administrativo. Por eso, una de las recomendaciones realizada por la Misión de Observación Electoral de la OEA en República Dominicana, para las elecciones de 2016, fue “Este proceso hizo evidente que es necesario revisar y ajustar el modelo de medios de impugnación con el que se cuenta, donde el Tribunal Superior Electoral detente la posibilidad, no sólo jurídica, sino también real, de revisar la regularidad legal y constitucional de todos los actos administrativos que emita cualquier autoridad en la materia”18. Esta falta de precisión impacta significativamente en el establecimiento de un sistema de impugnación y protección jurisdiccional efectivo en materia electoral, como lo dispuso la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Castañeda Gutman vs. México, en el cual insistió en la importancia de que “los Estados regulen los recursos judiciales de forma tal que las personas tengan certeza y seguridad jurídica de sus condiciones de acceso”19. De seguir la falta de claridad durante este 2019 y el 2020, los más afectados serán los interesados en acceder a la justicia, quienes se ven en la disyuntiva sobre si se encuentran frente a un contencioso electoral o contencioso administrativo.

18 Lockward, Ángel. La Cuestión electoral dominicana, 2016, págs. 155 – 156. 19 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Ficha técnica: Castañeda Gutman Vs. México disponible en: http://www. corteidh.or.cr/cf/jurisprudencia2/ficha_tecnica.cfm?nId_Ficha=298