Resumen

El presente trabajo analiza el tema de las candidaturas independientes, su justificación teórica; incorporación al sistema jurídico mexicano a raíz de la reforma constitucional de 2012; así como las barreras jurídicas y fácticas con las que se enfrentaron los aspirantes en las elecciones de 2014-2015 y 2017-2018. Lo anterior, con la finalidad de esclarecer si constituye un tema pendiente la implementación de medidas que efectivamente garanticen su funcionalidad y materialización. Con motivo de las reformas constitucionales de 2012 y 2014,1 nace en el pluralismo político mexicano una nueva forma de participación ciudadana: las candidaturas independientes. En los pasados procesos electorales (20142015 y 2017-2018), este innovador mecanismo de participación política constituyó uno de los aspectos que más reflexión propició en el sistema electoral mexicano.2 Por primera vez, desde 1946,3 los ciudadanos fungieron como una alternativa al sistema de partidos y un canal de participación directa a los cargos de elección popular.4 En este ensayo presentaré, en primer lugar, una reflexión analítica sobre la definición, características y justificación de las candidaturas independientes; y, en segundo término, analizaré el panorama respecto a su regulación constitucional y legal en México. Posteriormente, con base en los procesos electorales recientes, propondré unas líneas vinculadas con las limitaciones, retos y resultados de las candidaturas independientes en el ordenamiento jurídico mexicano.

Candidaturas independientes: justificación y aspectos teóricos

Al hablar de candidatos nos referimos a aquellas personas que, cumplidos ciertos requisitos, son propuestas para un determinado cargo público y, en vía de consecuencia, forman parte de las opciones que pueden ser electas por medio del sufragio universal.5 Los candidatos son el género. Así, las candidaturas independientes (como especie) constituyen la nominación para ocupar un cargo electivo, cuyo rasgo peculiar y sobresaliente consiste en que tal oferta se realiza sin el apoyo o respaldo de un partido político.6 Esta nota distintiva radica, precisamente, en que el reconocimiento institucional de los candidatos independientes surgió como una reacción y crítica a lo que, en su momento, la doctrina italiana denominó partitocrazia.7 Su origen, en parte, es consecuencia directa de la percepción negativa y generalizada que se tenía del sistema representativo tradicional basado en el monopolio de los partidos políticos para la postulación de candidatos. A este sistema se le criticó el hecho de que favorecía la pérdida de una legítima voluntad estatal suplantada por los acuerdos de los partidos; el desprestigio de la clase política; la aniquilación de la independencia de los legisladores en lo individual; el detrimento de la consideración social en el debate público desplazada por intereses meramente partidistas; el resquebrajamiento de la moralidad pública a causa de los compromisos exclusivos partidos-Estado (en concreto, en el tema de financiamiento de sus actividades), entre otras.8 Por otra parte, la incorporación de las candidaturas independientes también se justifica desde una perspectiva teórica vinculada con las implicaciones de una democracia representativa.9 El postulado es simple y se apoya en la visión de lo que para Kelsen suponía una democracia efectiva. Para el jurista austriaco, entre mayores fueran las oportunidades de los ciudadanos para convertirse en dirigentes, más cerca se estaría de un modelo democrático.10 De esta manera, las candidaturas adquieren la cualidad de requisito estructural y condicionamiento de la elección democrática y, en estricto sentido, no hay justificación, a priori, para excluir la posibilidad de presentar candidaturas no-partidistas. La afirmación anterior se sostiene porque las candidaturas son un elemento fundamental de la representación política y, a su vez, un conductor que permite el ejercicio de los derechos político-electorales del ciudadano. En este sentido, se plantea una relación directa entre las candidaturas, representación política y el goce de los  derechos político-electorales.11 Esto es, las candidaturas son un mecanismo por el que se ejerce un derecho de naturaleza política y, a su vez, una condición necesaria para cualquier sistema representativo; de modo que, si aquellas forman parte de los derechos de todos los ciudadanos, las candidaturas independientes, como una especie del género, también lo son. Su origen es el mismo.12 En suma, las candidaturas independientes resultan plenamente justificables de acuerdo con el modelo democrático representativo.13 Sin embargo, para su debida materialización y concreción resulta necesario que los ordenamientos jurídicos prevean los mecanismos idóneos para dotarlos de eficacia e idoneidad. Esta cuestión se abordará en la siguiente sección.

Historia reciente, regulación constitucional y legal de las candidaturas independientes

En México, entre 1810 a 1946, no existió prohibición alguna a nivel constitucional o legal que restringiera el acceso a cargos de elección popular por la vía independiente.14 No obstante, con la expedición de la Ley Electoral Federal de 1946 se otorgó el monopolio exclusivo de la postulación de candidatos a los partidos políticos. Esta exclusividad perduró hasta la reforma constitucional de 2012. La modificación al texto constitucional –apoyada en el respeto al derecho fundamental a ser votado, la crisis del sistema de partidos y la importancia de la representación política– incorporó al sistema jurídico mexicano las candidaturas independientes como un derecho de naturaleza política. Actualmente, el marco legal que regula a las candidaturas independientes,15 reconoce esta vía para todos los cargos de elección popular. El proceso para su registro se desarrolla en cuatro fases: 1) emisión de la convocatoria por parte de las autoridades electorales; 2) registro de los aspirantes; 3) obtención del apoyo ciudadano; y, 4) verificación del cumplimiento de requisitos y registro. Una vez que se obtiene la calidad de aspirantes, esto es, posterior al cumplimiento de los requisitos exigidos por la convocatoria, aquellos pueden iniciar con las actividades vinculadas a la captación de apoyo ciudadano. La exigencia de obtener un porcentaje de apoyo ciudadano se justifica si se considera que este tipo de candidaturas nacieron con el objetivo de lograr “una auténtica contribución a la vida democrática”, por lo que, “resulta indispensable comprobar el apoyo que, en términos reales, goza el candidato por parte de los electores, expresado numéricamente, para determinar si es o no significativo”.16 Los tiempos para obtener el porcentaje de apoyo ciudadano, así como, los porcentajes requeridos para cualquier cargo de elección popular varían en la legislación federal y estatal.

Después de concluir el periodo para la obtención del apoyo ciudadano, la autoridad administrativa electoral verifica si los aspirantes cumplieron con los requisitos de la ley federal o las leyes electorales locales, dependiente del tipo de elección. En este sentido, una vez que adquieren la calidad de “candidatos independientes”, la ley les reconoce ciertos derechos: a) acceso a tiempos en radio y televisión; b) obtención de financiamiento público y privado; c) posibilidad de realizar actos de campaña y difundir propaganda electoral; d) designar representantes ante los órganos del Instituto Nacional Electoral, entre otras. Con la incorporación de las candidaturas independientes al orden jurídico mexicano, se mejoró la calidad de la democracia mexicana, particularmente, en lo que a la participación ciudadana se refiere. Empero, los elementos normativos descritos no han estado exentos de cuestionamientos constitucionales. Esto ha generado juicios y acciones de inconstitucionalidad ante los máximos órganos jurisdiccionales en la materia: la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.17 Un análisis de la legislación y los resultados que con ésta se obtuvieron, me permiten afirmar que el actual sistema ha sido objeto de críticas, particularmente, en cuatro temas: 1) porcentaje de apoyos ciudadanos exigidos; 2) plazos para cumplir con este requisito; 3) mecanismos para verificar la validez de los respaldos ciudadanos; 4) prerrogativas a favor de los independientes. Consecuentemente, en el siguiente apartado se analizan ciertas condiciones que dificultan las postulaciones a cargos de elección popular por la vía independiente.

Resultados, retos y limitaciones de las candidaturas independientes en comparación con los partidos políticos.

En la experiencia mexicana, existen al menos dos rubros en los que ha sido visible la desigualdad de condiciones bajo las cuales compitieron los candidatos independientes en los pasados procesos electorales (federales y locales). En concreto, la inequidad en la contienda se reflejó en: 1) la etapa de obtención de apoyos ciudadanos; y, 2) los derechos a favor de los candidatos independientes, en concreto, su limitado acceso a un financiamiento privado y público, así como el escaso acceso a los tiempos en radio y televisión.

Obtención de apoyos ciudadanos

Como mencioné, los problemas que se han cuestionado en este tópico son: 1) el porcentaje de apoyos ciudadanos exigidos; 2) los plazos para cumplir con este requisito; 3) los mecanismos para verificar la validez de los respaldos ciudadanos En relación con los primeros dos incisos, es importante enfatizar que la disparidad entre la legislación federal y local permitió la existencia de entidades federativas en las que es relativamente más sencillo aspirar a ser candidato independiente; cuando, en otras, los requisitos implican un reto adicional. En algunos estados de la República Mexicana se exige el 1% o 2% de firmas de los ciudadanos inscritos en la lista nominal,18 en otros, este porcentaje se eleva hasta al 5% o 6%.19 El tiempo para recabar este apoyo también varía en cada entidad (Véase la tabla siguiente). Esta diferenciación legislativa llevó a la Sala Superior, en más de una ocasión, a considerar a algún artículo de la legislación local inconstitucional y, por ende, inaplicable al caso concreto.20

Las candidaturas independientes resultan plenamente justificables de acuerdo con el modelo democrático representativo

hasta al 5% o 6%.19 El tiempo para recabar este apoyo también varía en cada entidad (Véase la tabla siguiente). Esta diferenciación legislativa llevó a la Sala Superior, en más de una ocasión, a considerar a algún artículo de la legislación local inconstitucional y, por ende, inaplicable al caso concreto.20 Por citar un caso, en el juicio ciudadano SUPJDC-44/2018, la Sala Superior inaplicó el artículo 201 Ter, apartado C, fracción IV, inciso b), de la Ley Electoral del Estado de Puebla, por estimar que el plazo de 30 días para recabar las firmas necesarias para el cargo de Gobernador era muy corto y suponía una carga imposible de cumplir. En consecuencia, ordenó al Instituto Local (autoridad administrativa electoral local) que otorgara a todos los aspirantes a candidaturas independientes una ampliación de 30 días más para obtener las firmas. Otro ejemplo fue el recurso de reconsideración SUP-REC-232/2018, en el que se inaplicó el artículo 204 de la Ley Electoral del Estado de Nuevo León, al estimar que dicha norma obligaba a los aspirantes a candidatos independientes a obtener una cantidad considerablemente alta de apoyos ciudadanos, que no necesariamente reflejaba la representatividad del postulante.21 De esta manera, se concluyó que el requisito previsto en ese artículo limitaba el derecho a ser votado de manera innecesaria. A pesar de la inaplicación, en el caso concreto de las disposiciones locales citadas, en la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y acumuladas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación consideró que, a nivel federal, los porcentajes correspondientes a los apoyos ciudadanos no eran desproporcionales. Ahora bien, adicional al alto porcentaje de apoyos ciudadanos exigidos para acceder a una candidatura independiente, durante esta etapa también se criticaron ciertos obstáculos técnicos al momento de acreditar la validez de las firmas recolectadas por el aspirante. En un primer momento (proceso electoral 20142015), los apoyos ciudadanos se acreditaban a través de una cédula física, a la cual se acompañaba una fotocopia de la credencial de elector. Este modelo supuso diversos problemas relacionados con:

1) la autenticidad de la firma contenida en la cédula;

2) dificultad para obtener una fotocopia de la credencial de elector;

3) en el proceso de verificación la autenticidad quedaba al arbitrio y subjetividad de la persona del instituto que calificaba el apoyo ciudadano;

4) duplicidad de las cédulas de apoyos; 5) errores en el conteo aritmético de las cédulas de respaldo; entre otras.

A raíz de lo anterior, para el proceso electoral 20172018, el Instituto Nacional Electoral (INE)22 implementó una aplicación móvil para la obtención de apoyos ciudadanos, misma que, de nuevo, no estuvo exenta de conflictos en la etapa de verificación. Recordemos el llamado “Caso Bronco”.23 El “Caso Bronco” fue, quizá, uno de los más mediatizados durante el proceso electoral de 2017-2018, ya que la Sala Superior determinó tener por cumplido el porcentaje de apoyos ciudadanos exigidos. Lo anterior, a raíz de una serie de irregularidades e inconsistencias en el actuar del INE durante la etapa de verificación de los apoyos ciudadanos relacionadas principalmente con la vulneración al derecho de debida defensa. De la evaluación de las constancias que integraron el expediente, se advirtió que el proceso de verificación de validez de los respaldos ciudadanos no solo era sumamente complejo, sino que impedía garantizar una debida defensa. Este caso reflejó, entre otras cuestiones, que: 1) el INE comunicaba las inconsistencias de los apoyos ciudadanos hasta el momento de la audiencia; 2) todas las pruebas relacionadas con los datos de los ciudadanos estaban en poder de la autoridad; 3) cuando el INE calificaba el apoyo ciudadano como insubsanable o irregular, no existía posibilidad de defenderse frente a esta determinación, por lo que la calificación quedaba al criterio final del operador del Instituto; 4) la predeterminación de apoyos insubsanables o irregulares estuvo basada en la apreciación que de ellos hacía el personal operativo del INE, la defensa del aspirante se limitaba a manifestar su punto de vista; 5) previo a la celebración de las audiencias, el INE determinaba, unilateralmente, qué apoyos eran subsanables y cuáles no; por lo que sólo se podía hacer la revisión respecto de un cierto universo de apoyos predeterminado por la autoridad electoral, entre otras irregularidades.

Prerrogativas a favor de los candidatos independientes Financiamiento

público y privado.

En México, las candidaturas de partido y las independientes reciben financiamiento público y privado. La diferencia entre ambos estriba en los montos y momentos en que los reciben. Por una parte, únicamente los partidos políticos reciben financiamiento público desde la precampaña. En la etapa de obtención de apoyos ciudadanos, los recursos erogados para obtener los altos porcentajes exigidos por la ley federal y las leyes locales son directamente absorbidos por el aspirante independiente; ellos no participan de alguna clase de financiamiento público en esta etapa. Por otra parte, los candidatos independientes tenían limitado el máximo de financiamiento privado que podían recibir: 10% del tope de gastos de campaña. El financiamiento público a su disposición no se acercaba, ni remotamente, al que obtenían los partidos políticos; y, además, su financiamiento privado estaba topado. La consecuencia fue que, contrario a los candidatos partidistas, los independientes estaban lejos de llegar al máximo de gastos de campaña que la ley les permitía erogar, ya que el total de dinero público y privado que recibían no estaba ni cerca de alcanzar ese límite. En este último supuesto, la Sala Superior del Tribunal Electoral consideró que la restricción al financiamiento privado que podían recibir los independientes era inequitativa y, por lo tanto, inconstitucional.24 Así, en la sentencia del juicio ciudadano SUPJDC-222/2018, para que los independientes pudieran realmente competir contra los partidos políticos, se estimó necesario que tuvieran la posibilidad de acceder a un financiamiento privado mayor que el dinero público que recibían, siempre y cuando no rebasaran el tope de gastos de campaña.

Candidaturas independientes.Una reflexión desde la judicatura mexicana.

Espacios en radio y televisión

De manera similar al caso anterior, los candidatos independientes tienen un acceso a espacios en radio y televisión sustancialmente menor al que se les otorga a los candidatos partidistas. Para el reparto de los tiempos en radio y televisión –mismos que son propiedad del Estado–, la ley federal sustantiva considera a las candidaturas independientes como un partido de nuevo registro. La anterior connotación tuvo dos consecuencias en los pasados procesos electorales. Por un lado, limitó su acceso al periodo de campañas; esto es, en el periodo de obtención de apoyo ciudadano no pudieron promocionarse en radio y televisión. Contrario a lo acontecido con los precandidatos partidistas, quienes sí tuvieron la posibilidad de aspirar a tiempos en dichos medios durante las precampañas. Por otro lado, el criterio para distribuir los tiempos entre los partidos políticos y las candidaturas independientes ocasionó una sobrexposición de los primeros, en perjuicio de estos últimos.

Con la incorporación de las candidaturas independientes al orden jurídico mexicano, se mejoró la calidad de la democracia mexicana.

El 30% del tiempo destinado a la publicidad electoral en radio y televisión se repartió, por igual, entre todos los candidatos (partidistas o independientes). El resto se distribuyó considerando la votación obtenida en la elección inmediata anterior, es decir, tendrían más minutos en anuncios publicitarios aquellos partidos que recibieron más votos.25 En esta última repartición es evidente que los postulantes independientes no participaron al no haber contendido en alguna elección anterior. A manera de ejemplo, en el proceso electoral local 2014-2015, en el que 22 candidatos sin partido participaron en las elecciones de diputados federales, éstos solo consiguieron 155,936 anuncios publicitarios, en tanto que los partidos políticos se beneficiaron con un total de 27’408,688 anuncios en dichos medios.26 Precisadas las barreras, hay que tomar en cuenta que el resultado de los candidatos independientes en los procesos electorales 2014-2015 y 2017-2018 es aún insuficiente para posicionar a dicha figura como una auténtica vía de participación política a favor de la ciudadanía. Lo anterior, porque, en el primer caso, se registraron 133 candidatos independientes a diversos cargos (Gobernador, diputados federales y locales y presidente municipal), de los cuales únicamente seis alcanzaron la victoria.27 En el caso del proceso electoral federal de 2017-2018, ninguno de los candidatos independientes que participaron fueron favorecidos con algún cargo.28

Conclusiones

Si reconocemos que las candidaturas independientes son un contrapeso al sistema tradicional de partidos, cuyo fundamento teórico está enraizado a las implicaciones propias de una democracia representativa; entonces, los mecanismos a través de los que se implemente este instrumento de participación ciudadana tienen que garantizar su materialización. Los resultados de los procesos electorales mexicanos de 2014-2015 y 2017-2018 demuestran lo contrario. Quizá esto se deba a los dos temas en los que los independientes contienden en una posición de desventaja frente a los partidos políticos: 1) apoyos ciudadanos exigidos; y 2) prerrogativas (financiamiento público y privado y acceso a tiempos en radio y televisión). Parecería que la bondad de las candidaturas independientes fue poco visible ante requisitos y exigencias previstas en las leyes en materia electoral que, quizá, deban flexibilizarse.

Con base en lo anterior, resulta prioritario reflexionar las distintas barreras fácticas y legales a las que se enfrentan los candidatos sin partido y, en este sentido, intentar emparejar el terreno de juego. Las medidas tienen que ser estudiadas meticulosamente; empero, deben estar enderezadas a: 1) homogeneizar las reglas relacionadas con el tiempo y porcentaje para obtener apoyos ciudadanos e, incluso, replantear si no son excesivas las firmas exigidas para demostrar la representatividad de un aspirante independiente; 2) igualar el presupuesto que perciben, preferentemente bajando el financiamiento público que reciben los candidatos partidistas, puesto que, está demostrado, que México es el país que más eroga dinero en los partidos políticos;29 y, 3) permitir que los candidatos independientes participen en una mayor porción a los tiempos de radio y televisión. Mientras no se establezcan las condiciones idóneas para garantizar el acceso a un cargo de elección popular por la vía independiente, la postulación de candidatos partidistas seguirá siendo el principal conductor para acceder al ejercicio del poder público.

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