Desaciertos migratorios en República Dominicana

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Desaciertos migratorios en República Dominicana

Una ojeada hacia la ausencia de una política migratoria dominicana, sus yerros y omisiones. Las inconsistencias posteriores a la sentencia 168/13, ante la migración irregular de haitianos y venezolanos.

La sentencia 168/13, del Tribunal Constitucional, blindó jurídicamente las excepciones de la adquisición de la nacionalidad dominicana por jus soli, abordó las imprevisiones legales de la política migratoria dominicana y las deficiencias institucionales y burocráticas del Registro del Estado Civil, disponiendo el inventario de extranjeros irregularmente inscritos en el mismo.

En cuanto al referido inventario, en mayo de 2015, la Junta Central Electoral rindió el “Informe de Auditoría al Registro Civil”, del período comprendido entre el 16 de junio de 1929 al 18 de abril de 2007, la cual fuera ordenada por la citada sentencia y por la Ley Especial de Naturalización No. 169-14, para identificar todas las personas hijas de extranjeros en tránsito nacidas en el país y declaradas, sin falsedad documental, ante oficialías del Estado Civil dominicanas. Este período partió de la redacción del texto constitucional del año 1929 (que limitó la nacionalidad dominicana a los hijos extranjeros en tránsito) hasta la implementación por la Junta, en el año 2007, del “Libro de Extranjería”, en donde se asientan las constancias de nacimientos de extranjeros en nuestro país, y que fuera establecido por la Ley General de Migración No. 285-04.

Con la auditoría resultante, ejecutada con notable eficiencia por la Junta Central Electoral, se vieron frustradas las fantasías de aquellos sectores que promueven la integración de las poblaciones de República Dominicana y Haití en un territorio único, quienes apostaban a que el peso creciente de una población extranjera ilegal terminaría por forzarla como hecho consumado.

La sentencia 168/13 tuvo otros contenidos igualmente importantes al confrontar la negligencia del Ejecutivo en dictar el Plan Nacional de Regularización de Extranjeros en condición ilegal, ordenado 9 años antes por la ley 285-04. El plan era la vía abierta por el legislador para canalizar hacia la legalidad, de forma individualizada, la presencia de aquellos extranjeros que, a la entrada en vigencia de la ley migratoria, se encontraban radicados en el país en forma irregular y cumplían con los requisitos criterios de condiciones laborales, socioeconómicas y vínculos con la sociedad.
Para el manejo de un problema humano con respecto a aquellos extranjeros registrados como dominicanos, sin evidencia de dolo o fraude, se dictó la ley especial de naturalización No. 169-14, que abrió una vía de solución a la situación humanitaria existente, la cual se debió, en parte, a la irresponsabilidad estatal.

Sin embargo, el pésimo diseño del Plan de Regularización contenido en el Decreto No. 327-13, junto a otras circunstancias exógenas imprevistas, como la crisis migratoria venezolana, ponen en evidencia la falta de habilidad gubernamental que mantiene al país en el sendero extraviado del manejo de las migraciones. Los desatinos del plan empezaron por la ilegal invalidación de los escasos controles migratorios, al prohibir de forma indiscriminada todas las deportaciones durante un plazo de 18 meses, aspecto que se agravó con la constante ausencia de controles fronterizos
efectivos. Ello generó una marejada migratoria de nuevos inmigrantes haitianos que pretendieron acogerse a la regularización.

Le siguió la imprudencia de abrir inscripción a una población, en gran parte indocumentada. El resultado fue un costo billonario soportado por los contribuyentes, una avalancha de extranjeros provistos alegremente de constancia de inscripción de regularización, sin control alguno de su identificación y verificación de radicación previa, y una potenciación de las falsificaciones documentarias, suplantaciones y tráfico humano.

La insensatez de tal política ha conducido al agravamiento del desempleo entre dominicanos jóvenes (hasta un 30%, según un estudio de este año del Observatorio Político Dominicano) frente a los extranjeros (20.9%, según la Encuesta Nacional de Inmigrantes 2017), con el consecuente dumping salarial que genera bajos ingresos y aumento de la tasa de informalidad laboral. A estos fenómenos se suman otros problemas derivados, como la inseguridad ciudadana, el hacinamiento urbano y la insuficiencia y precariedad de servicios públicos.

Del mismo modo, el descontrol fronterizo y migratorio ha conllevado el drenaje de divisas en forma de remesas (que desde RD tuvieron un
crecimiento bianual de 389% al 2017, constituyendo las remesas el 34% del PIB haitiano, según el Banco Central). La exportación de productos subsidiados al vecino país, incapaz de cobrar aranceles, en un contexto de desbalance comercial tan considerable, entre los dos estados limítrofes (US$852 millones frente a $36 mm, según la ONE), agrava su debilidad y multiplica los roces entre ambos países, azuzando su dependencia
(Haití tuvo crecimiento del PIB de apenas 1.2% e inflación de un 14.7% en 2017, según el Banco Central). Esta realidad invita a cuestionar, desde una perspectiva más amplia y transversal, las circunstancias que rodean los intercambios con la nación vecina más allá de los desplazamientos
de migrantes.

Por otro lado, la indiferencia del Gobierno ante las disposiciones de la Constitución dominicana sobre nacionalización del trabajo en su artículo 62.10, así como lo establecido por el Código de Trabajo, el cual precisa que “el 80 por ciento, por lo menos, del número total de trabajadores de una empresa debe estar integrado por dominicanos”, fomenta un clima de irrespeto y falta de credibilidad sobre las instituciones creadas por el ordenamiento
jurídico, potencializando la violación reincidente de estas leyes que protegen la participación laboral dominicana. Nos referimos a la nociva inejecución de las sanciones previstas en la legislación migratoria y laboral a los empleadores que contraten mano de obra ilegal o no habilitada para el trabajo, especialmente en determinadas áreas que son productivas y altamente rentables para un reducido y selecto grupo de empresarios,
especialmente en los sectores hoteleros, agropecuarios y de la construcción.

A la grave realidad haitiana y su gravitación sobre los dominicanos, se sumarán a corto plazo los retos que ha conllevado para su estabilidad
interna el retiro de las tropas de la MINUSTAH, los cuestionamientos cada vez más vivos a la secular corrupción gubernamental, la resistencia
ciudadana al necesario aumento de impuestos que permitan la sostenibilidad del gobierno reciente y la decisión ejecutiva norteamericana de no renovar el estatus de protección temporal a los haitianos, que producirá inevitablemente la próxima deportación de decenas de miles de haitianos a la isla. Todo ello confluye para que se mantenga encendida la expectativa entre sectores foráneos, de que existe una solución dominicana a la disfuncionalidad del Estado haitiano.

Los desatinos del plan empezaron por la ilegal invalidación de los escasos controles migratorios, al prohibir de forma indiscriminada todas las deportaciones durante un plazo de 18 meses.

 

 

Adicionalmente, el indetenible tráfico humano y, en particular, de parturientas y niños provenientes del país con mayores índices de morbilidad y analfabetismo del continente, ha multiplicado la sobrecarga en los servicios públicos dominicanos de salud y educación, que son gratuitos y de libre acceso sin distinción de nacionalidad. Igualmente, el descontrol fronterizo ha permitido el aumento del contrabando y la deforestación, debido a que la matriz energética haitiana depende, fundamentalmente, del carbón vegetal, comprometiendo así el equilibrio y la sostenibilidad medioambiental.
Con respecto a la crisis migratoria venezolana, la ausencia de una política dominicana de adecuado manejo de esa población inmigrante, cada vez más numerosa, revela una incapacidad de los organismos vinculados a la materia para optimizar la integración de los flujos migratorios en beneficio de los mejores intereses del país. Si bien es cierto que esa población consume menos recursos sociales en materia de salud y educación, y además se caracteriza por cierta sintonía cultural, lo cierto es que las autoridades no disponen de las herramientas básicas para determinar si la absorción de esos contingentes humanos y, sus respectivos perfiles educativos y laborales, acarrea implicaciones sobre desplazamiento de segmentos del mercado laboral dominicano, al menos más allá de lo observable en la cotidianidad

Otro punto donde el desacierto llega tan lejos que se convierte en indolencia es el Consejo Nacional de Migración. Instituido por la citada ley 285-04, este organismo constituye el órgano coordinador de las instituciones responsables de la aplicación de la política nacional de migración y asesor del Estado en los temas migratorios. Este es tan inoperante que resulta prácticamente inexistente, incumpliendo con sus obligaciones de ley para reunirse ordinariamente cada seis meses o de manera extraordinaria por convocatoria por escrito de tres de sus miembros. El Consejo apenas ha articulado un par de encuentros para aprobar y extender la vigencia del Plan Nacional de Regularización, aún cuando en el texto legal existe desde hace 14 años.
El Consejo Nacional de Migración no ha abordado los retos de la inmigración en República Dominicana. Ha desatendido sus funciones de propulsor de objetivos y medidas para el diseño y ejecución de políticas migratorias que le asigna la ley.

Se ha resistido a delinear la política migratoria nacional y la planificación de sus programas, a proponer las estrategias que racionalicen el empleo de mano de obra inmigrante, en función de los requerimientos sectoriales del mercado de trabajo y la demanda de recursos humanos calificados que requiere el proceso de desarrollo. Entre sus obligaciones descuidadas y abandonadas están también las de promover los estudios sobre migración, su impacto económico, social, político y cultural, promover el estudio de las causas y consecuencias de la emigración y el retorno de nacionales, así como diseñar programas de retorno, cuando las condiciones nacionales lo requieran, recomendar acciones que tiendan a desalentar la emigración de talentos y profesionales, cuando así lo aconseje el interés nacional, promover estudios destinados a implementar programas que estimulen el retorno de nacionales, planificando la inserción laboral de los mismos, y otras que son mandato legal.

 

Por la importancia de las políticas migratorias en un país como República Dominicana, foco de turismo en la región y receptor de migraciones, en su mayoría poco calificadas, la ley, al crear el Consejo que diseñaría las mismas, dispuso que sus miembros fueran ministros de alto nivel, como los de Interior y Policía, Relaciones Exteriores, Fuerzas Armadas, Trabajo, Turismo, Obras Públicas, Salud Pública y el de Agricultura, así como los presidentes de la Junta Central Electoral y de las comisiones de Interior y Policía del Senado y de la Cámara de Diputados. A estos funcionarios corresponde la trascendente tarea de esbozar la política de administración de las migraciones.

Encontrándose República Dominicana entre los países de América Latina con mayor flujo migratorio, no es una opción desentenderse de la elaboración de una política migratoria sincera, que procure mitigar los efectos menos favorables de los flujos migratorios ilegales y que atienda a las realidades nacionales. Y esa sinceridad debe responder a valoraciones objetivas y basadas en criterios técnicos de identificación de las direcciones, cualidades, riesgos y circunstancias que caracterizan las migraciones, colocando especial atención a las consecuencias del impacto migratorio en las distintas esferas de la sociedad de destino. Una política migratoria articulada en base a ideologías o doctrinas, y no a textos jurídicos nacionales e internacionales y datos económicos debidamente recabados y verificados, carece de los instrumentos indispensables para sacar provecho a un fenómeno humano como la migración que, inteligentemente regulado y dirigido, pudiera contribuir al crecimiento del país.

La necesaria reivindicación de la soberana potestad del Estado para proteger sus fronteras, disponer sus reglas de acceso a la nacionalidad y regular su propia política migratoria dentro de su jurisdicción interna ajena a imposiciones internacionales, no tiene razón para confrontar las potenciales ventajas de una fuerza productiva humana ingresada de forma legal y estratégicamente posicionada en los sectores que, geográfica y económicamente, más lo necesitan.

    

Los desafíos que enfrenta República Dominicana para conciliar el crecimiento económico con el desarrollo humano no resultan sostenibles en este contexto. El impacto sobre el bienestar económico de la nación, como país de acogida de una inmensa inmigración irregular, de escasa formación, con problemas sanitarios ancestrales y sin calificación laboral, es enorme. El país prácticamente alimenta dos Estados. Ante esta realidad, el gobierno ha optado por apalancar esta situación no sustentable con una espiral de endeudamiento externo y una presión tributaria creciente que permita su repago, produciendo tensiones sociales que son acalladas con una política clientelista y populista en búsqueda de continuidad y perpetuación improbable, lo que genera una mayor corrupción y sobrecarga presupuestaria y requiere cada vez de mayor propaganda justificante.

En este preocupante escenario, el despropósito de la política migratoria actual pretende minimizar la presencia de contingentes cada vez mayores de inmigrantes, siendo el mejor ejemplo de ello las engañosas cifras vertidas en la última Encuesta Nacional de Inmigrantes, elogiada paradójicamente por el Instituto Nacional de Migración.

El gobierno ha optado por apalancar esta situación no sustentable con una espiral de endeudamiento externo y una presión tributaria creciente que permita su repago.

Se impone, o será impuesto por las circunstancias, un cambio profundo en el futuro cercano de la política migratoria dominicana y el control fronterizo. Los puntos de entrada y salida al territorio, no sujetos a control ejercido de forma transparente, contundente, y garante de buena administración y respeto a los derechos humanos, se convierten inevitablemente en fuente de corruptela y debilitamiento institucional.

Las migraciones deben ser reguladas por los Estados en la dirección de controlarlas y planificarlas, privilegiándolas o restringiéndolas dentro de los límites de la ley, en base a la identificación de las necesidades del país de acogida, determinando qué tipo de inmigrantes se necesitan y cuántos se pueden absorber. Por lo tanto, sin la existencia de barreras geográficas, se hace imperativo el ejercicio de un control territorial robustecido
por barreras físicas, reglas claras y estrategia de Estado bien definida.

Juan Miguel Castillo Pantaleón
Juan Miguel Castillo Pantaleón
Abogado, autor, profesor universitario. doctor en Derechos Fundamentales por la Universidad Complutense de Madrid, Premio Nacional de Ensayo en 2010 con su obra “La nacionalidad dominicana”. miembro del Instituto Hispano-Luso-Americano de Derecho Internacional.

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