La constitucionalización de los partidos políticos en República Dominicana

Con el interés de situar a su Partido Dominicano, entonces partido único, en el más alto nivel normativo, en el año 1942 el dictador Rafael Leónidas Trujillo Molina produjo una reforma que constitucionalizó los partidos políticos y situó a la República Dominicana como el segundo país de América Latina, después de la República Oriental de Uruguay, que lo hizo en el año 1934, que le dio rango constitucional a sus formaciones políticas, al establecer en el artículo 103 lo siguiente: “Es libre la organización de partidos y asociaciones políticas de acuerdo con la ley, siempre que sus tendencias se conformen a los principios establecidos en el artículo segundo de esta Constitución”.

No conforme con ello, más adelante, en la reforma del 1960, pasó el artículo 103 al 106 para, empujado por su enfermiza megalomanía, agregarle a la Carta Sustantiva la inapropiada proclama que sigue: “Se reconoce que el Partido Dominicano, constituido originalmente con elementos procedentes de las antiguas asociaciones y partidos políticos, los cuales se disgregaron por carecer de una orientación patriótica, constructiva, ha sido y es un agente de civilización para el pueblo dominicano, que ha evolucionado en el campo social hacia la formación de una conciencia laboral definida, hacia la incorporación de los derechos de la mujer en la vida política y civil de la República y hacia otras grandes conquistas cívicas”.

Importancia de la constitucionalización de los partidos políticos

En torno al aporte de la constitucionalización de los partidos, las politólogas Liné Bareiro y Lilian Soto citan dos posiciones concordantes: “…Por una parte, García Laguardia (1986) y Sabsay (1989) consideran que no significa mayor reconocimiento a los partidos políticos el hecho de que sean o no mencionados en la constitución de un país. Bendel concuerda con ellos y lo fundamenta diciendo que ni las constituciones del mundo anglosajón, ni las de Japón e Israel los nombran sin que ello indique una menor relevancia de estas instituciones en la vida política”.

Sin embargo, contrario a esos criterios, el célebre jurista alemán, Carl Schmitt, considera que “…la elevación de una institución a un rango constitucional significa la consagración de una garantía acerca de ella, que hace imposible su superación por vía legislativa”.

La incorporación de la democracia interna en las normas

El derecho fundamental de los ciudadanos a ejercer el sufragio fue uno los aspectos relativos a los partidos políticos que se insertaron originalmente en las constituciones políticas.

Sin embargo, como ocurre actualmente en América Latina, en algunos países de Europa la constitucionalización de los partidos políticos incluyó también la democracia interna, como un requisito fundamental para garantizar los derechos de los afiliados.

A pesar de ello, la democracia interna continúa siendo una meta, que muchas veces parece inalcanzable, tal como lo sentenció, a finales del siglo XIX y principios del XX, el sociologo alemán Robert Michels, en su conocida obra “Los partidos políticos”, al sostener que: “…En la historia de la vida del partido es innegable que el sistema democrático se reduce, en último análisis, al derecho de las masas a elegir, con intervalos preestablecidos, amos a quienes en el ínterin deben obediencia incondicional”.

El paso de avance más trascendente en torno a la democracia interna partidaria se produjo en los Estados Unidos de Norteamérica, como consecuencia de la lucha que encabezó el Movimiento Progresista, desde finales del siglo XIX, demandando que los partidos políticos implementaran mecanismos internos democráticos al momento de escoger los candidatos a los cargos de elección popular.

Con estas demandas el referido movimiento procuró ponerle fin a la profunda corrupción política que entonces afectaba a esa nación, la cual llegaba al extremo de que las candidaturas, en su gran mayoría, les eran vendidas a los ricos, por los jefes corruptos de los partidos que, además, se mantenían en sus cargos mediante la práctica clientelar de repartición de empleos, contratos públicos y otros beneficios derivados de los cargos públicos.
En ese contexto, para lograr el objetivo de regenerar a los Estados Unidos, el movimiento demando la participación amplia de los ciudadanos en la escogencia de los candidatos a los cargos de elección popular, para disminuir el poder de las élites partidarias, lo que dio como resultado el surgimiento de las primarias, que fueron implementadas legalmente, por primera vez, en el año 1903, en Wisconsin.

La selección de los candidatos a los cargos de elección popular a través de elecciones primarias, con la participación amplia de los ciudadanos, no solo ayudó a que los Estados Unidos superará la corrupcción política sino que le dio una formidable estabilidad a su sistema de partidos.

Concepto de democracia interna

La democracia interna no se encuentra definida ni siquiera en las constituciones y las leyes que la refieren, las cuales se limitan a requerir a los partidos políticos garantizar su cumplimiento, y por vía de consecuencia, el de determinados requisitos que son considerados indispensables para garantizar los derechos de los miembros de los partidos. Como dijimos, la democracia está suficientemente definida, en consecuencia, lo único novedoso es lo referente a su aplicación a lo interno de los partidos.

Para José Ignacio Navarro Méndez el concepto de democracia interna es básicamente procedimental o formal, por lo que, aproximándolo a la democracia interna, ¨…sería, básicamente, un conjunto de reglas del juego para determinar quién y cómo se ejerce el poder dentro del partido, y para evitar que las tendencias ¨naturales¨ a la oligarquización de los órganos rectores de los partidos, -que, según la sociología política, van a estar siempre presentes-, consigan marginar el parecer de la mayoría para favorecer el interés de la minoría dirigente¨.

En esa misma línea se inscribe la reconocida politóloga española Flavia Freidenberg, para quien la democracia interna “…puede ser entendida como un procedimiento que ayuda a tomar una decisión, a partir del cual la mayoría de los miembros de un colectivo participan directamente sobre la formación de esa decisión”.

Siguiendo ese orden de idea, me atrevería a definir la democracia interna como la aplicación de las mejores prácticas democráticas al interior de los partidos políticos, tanto en la escogencia de los cargos de dirección como de las candidaturas a los cargos de elección popular, así como en lo referente al respeto de los derechos de los miembros de los organismos en la toma y el cumplimiento de sus decisiones, de conformidad con la Constitución Política, las leyes y los estatutos.

Los partidos en la Constitución del 2010

Sin restar importancia a la incorporación de la garantía de participación y de formación y manifestación de la voluntad ciudadana, como fines esenciales de los partidos políticos, se puede afirmar que el aporte más trascendente de la Constitución del 2010, en lo relativo a las partidos políticos, es sin lugar a dudas la constitucionalización de la democracia interna, aun cuando se trata de un requisito constitucional que siete años después no ha sido concretado.

“El derecho fundamental
de los ciudadanos a ejercer el sufragio fue uno los aspectos relativos a los partidos políticos que se insertaron originalmente en las constituciones políticas.”

Aspectos conceptuales del artículo 216

En este extenso y abarcador artículo se establece: a) la libertad de creación de los partidos, teniendo como único límite el respeto de los principios de la constitución; b) la conformación y funcionamiento con los requisitos de respetar la democracia interna y la transparencia; y c) los fines de los partidos, que deben procurar la participación de los ciudadanos y ciudadanas, la igualdad de condiciones y el respeto al pluralismo político en las propuestas de candidaturas y servir al interés nacional.

El texto del Art. 216 de la Constitución Dominicana

El enfoque constitucional sobre los partidos políticos se encuentra ampliamente recogido en el Artículo 216, que establece lo siguiente: “La organización de partidos, agrupaciones y movimientos políticos es libre, con sujeción a los principios establecidos en esta Constitución. Su conformación y funcionamiento deben sustentarse en el respeto a la democracia interna y a la transparencia, de conformidad con la ley. Sus
fines esenciales son:

1) Garantizar la participación de ciudadanos y ciudadanas en los procesos políticos que contribuyan al fortalecimiento de la democracia;

2) Contribuir, en igualdad de condiciones, a la formación y manifestación de la voluntad ciudadana, respetando el pluralismo político mediante la propuesta de candidaturas a los cargos de elección popular;

3) Servir al interés nacional, al bienestar colectivo y al desarrollo integral de la sociedad dominicana”.

“La democratización de los partidos políticos ha sido una demanda permanente de sus afiliados.”

Las menciones garantistas del Art. 216

El texto del artículo consagrado a los partidos políticos se inicia garantizando la libertad de creación, en armonía con la libertad de asociación consagrada en el artículo 47 de la Constitución, que establece que toda persona tiene derecho a asociarse con fines lícitos, de conformidad con la ley, lo que no excluye a las asociaciones que tengan una finalidad política, que tal y como ha dicho el Tribunal Constitucional Español, son una
forma particular de asociación.

Por la razón anterior, excepto los militares y los policías, cualquier ciudadano mayor de edad que se encuentre habilitado en el padrón de electores y sea portador de la cédula de identidad y electoral, tiene el derecho de agruparse con otros ciudadanos para gestar la formación de un partido político.

Al momento de conformarse un partido político, y más adelante cuando ya ha sido reconocido legalmente y entrado en funcionamiento, debe garantizar respetar los principios y valores democráticos consagrados en la Constitución Política.

En la fase de reconocimiento de los partidos, la Junta Central Electoral debe procurar, como condición para su aprobación, que los estatutos partidarios establezcan prácticas democráticas que garanticen la protección de los derechos de los miembros, de modo que, cuando se encuentren funcionando, los órganos competentes puedan garantizar su cumplimiento.

La garantía de la participación de los ciudadanos en los procesos políticos tiene como base a los partidos y movimientos políticos, los cuales tienen la función de proponer los candidatos a los cargos de elección popular, de conformidad con el artículo 67 de la Ley Electoral 275-97.

El requerimiento a los partidos de contribuir, en igualdad de condiciones, a la formación y manifestación de la voluntad ciudadana, tiene como propósito garantizar que los ciudadanos puedan concurrir a los procesos bajo el mismo derecho, contribuyendo a preservar el sistema múltiple de partidos frente al de partido único.

En ese sentido, las propuestas de candidaturas plurales a los cargos de elección popular dentro de la diversidad de las ideas políticas es la suprema garantía del derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos.

Contenido político y valoración ideológica del Art. 216 de la Constitución

El neo constitucionalismo no solo limita su alcance al ámbito constitucional, convirtiendo en derecho positivo los principios políticos de la democracia, sino que extiende sus efectos a toda la normativa del ordenamiento jurídico. En ese orden, la naturaleza confiere las desigualdades entre los individuos, en tanto que la constitucionalización del derecho, de su parte, tiene el propósito de conformar la superestructura político-jurídica
de la ideología democrática, derivada de los valores de la libertad y la igualdad.

Por esta razón es que el texto constitucional que consagra la democratización interna de los partidos políticos, como criterio central, para la regulación de la configuración y funcionamiento de esos instrumentos sociales, pertinentes a la participación política en el Estado democrático, indica de suyo las nociones democráticas que habrán de prevalecer en el contenido de las leyes que sean las portadoras de su extensión.

En efecto, el Art. 216 de la Constitución Política revela el carácter de su orientación ideológica en los términos de su redacción. Por ello, en su lectura, el concepto de democratización interna de los partidos políticos queda robustecido por las acepciones políticas que le acompañan en la configuración de su contenido. En ese contexto se pueden individualizar distintas nociones políticas, de una misma carga ideológica común, que se armonizan en las expresiones siguientes:

a. Noción de libertad: La organización de partidos, agrupaciones y movimientos políticos es libre;

b. Noción de Estado Democrático y de Derecho; constitucionalismo: Con sujeción a los principios establecidos en esta Constitución, su conformación y funcionamiento deben sustentarse en el respeto a la democracia interna y a la transparencia de conformidad con la ley. Sus fines esenciales son;

c. Noción de Garantimos: 1) Garantizar la participación de ciudadanos y ciudadanas en los procesos políticos que contribuyan al fortalecimiento de la
democracia;

d. Noción de Equidad; pluralidad; soberanía popular: 2) Contribuir, en igualdad de condiciones, a la formación y manifestación de la voluntad ciudadana, respetando el pluralismo político mediante la propuesta de candidaturas a los cargo de elección popular; y,

e. Noción de Estado nacional; Estado social; Derechos Fundamentales: 3) Servir al interés nacional, al bienestar colectivo y al desarrollo integral de la
sociedad dominicana.

Los subsistemas normativos del marco regulatorio

La democratización de los partidos políticos ha sido una demanda permanente de sus afiliados, principalmente de aquellos que han sufrido el despojo de sus candidaturas, por parte de las cúpulas, después de haberlas ganado. Del mismo modo, se hacen notorias las protestas contra las imposiciones de las élites partidarias cuando se seleccionan los cargos de dirección sin respetar los derechos de las mayorías.

La demanda de democracia interna resurge cíclicamente, como consecuencia de la reacción casi siempre individual de quienes resultan afectados
por las decisiones anti-democráticas de las élites, y algunas veces colectivas, cuando se afectan los intereses directos de los líderes y los grupos o tendencias, principalmente cuando está en juego la candidatura presidencial.

En ese sentido, se hace necesario analizar todas las variables del ordenamiento jurídico que podrían incidir en la eficacia del marco regulatorio.

Las constituciones que surgieron después de la segunda guerra mundial y sobre todo a partir de los años setenta del siglo XX, a decir del constitucionalista mexicano Miguel Carbonell, “no se limitan a establecer competencias o separar a los poderes públicos, sino que contienen altos niveles de normas materiales o sustantivas que condicionan la actuación del Estado por medio de la ordenación de ciertos objetivos”. Dentro de esa nueva realidad es que el requisito de democracia, a lo interno de los partidos políticos, adquiere rango constitucional.

En lo referente a los derechos fundamentales de los afiliados, el profesor español David Bautista Plaza señala lo siguiente: “El principio de democracia interna admite varias concreciones, pero un elemento indispensable de cualquier concreción democrática exige el reconocimiento al afiliado de todos los derechos fundamentales, con las matizaciones pertinentes para que el partido pueda concurrir cohesionado a la formación y manifestación de la voluntad popular”. En ese sentido, la Ley de Partidos debe proteger a los afiliados, entre otros, de los siguientes derechos: 1) a participar en la formación de la voluntad del partido; 2) a la asociación interna; 3) a la información; 4) a la democracia paritaria; 5) a sufragio activo y pasivo para los cargos de elección popular y de dirección del partido a todos los niveles; 6) respeto a la igualdad en las competencias electorales internas; 7) la renovación de todos los cargos en el periodo establecido, que no debe ser mayor de 4 años; 8) libertad de expresión interna y externa; 9) el secreto del voto; 10) el respeto al debido proceso y la prohibición de expulsiones sumarias; y 11) el respeto a las atribuciones de los cargos y órganos de dirección.

En el caso de la democracia interna de los partidos en España, no ha sido suficiente con el enunciado del artículo 6º de la Constitución, que al reconocer el papel decisivo de los partidos políticos en la organización del Estado, dispone que la estructura interna y el funcionamiento de los partidos deben ser democráticos. Para el distinguido profesor Manuel Ramírez Jiménez “…lo de la estructura interna y el funcionamiento democrático se quedó en requisito constitucional y en el establecimiento de unas bases generales fijadas por la Ley de Partidos Políticos”.

La aprobación de la Ley de Partidos Políticos como solución al elemento deficitario

No puede haber democracia interna eficaz sin un marco regulatorio eficaz. Los afectados por las prácticas antidemocráticas al interior de los partidos políticos, deben encontrar en el sistema de normas del marco regulatorio, los mecanismos institucionales que viabilicen su subsanación y el amparo de las garantías.

Al examinar las variables del ordenamiento jurídico que inciden en la regulación del funcionamiento democrático de los partidos políticos, podemos afirmar que la ineficacia del sistema de normas que rige la materia se debe a la ausencia de una ley que lo adapte al principio constitucional de democracia interna.

Recordemos que el Art. 216 de la Constitución establece que la conformación y funcionamiento de los partidos políticos debe sustentarse en el respeto a la democracia interna y la transparencia, de conformidad con la ley. Pero esa ley no existe, por lo que el efecto de esta disposición constitucional depende de la aprobación de una ley que garantice ese mandato de la Constitución del 2010. En ese sentido, el legislador, con su demora en aprobar la Ley de Partidos Políticos, ha dejado la aplicación del artículo 216 en un limbo del que saldría solo cuando esta ley sea incorporada al sistema de normas, a partir de lo cual éste se habrá constitucionalizado.

Como se puede apreciar, la incorporación de la Ley de Partidos Políticos tiene un doble efecto: 1.- el establecimiento de la ley para cumplir el mandato constitucional, y 2.- a través de ello, hacer eficaz el marco regulatorio de la democracia interna de los partidos políticos.
En consecuencia, la inexistencia de una Ley de Partidos Políticos que organice la regulación del funcionamiento democrático de tales entidades es el elemento deficitario de la cuestión.

Entre el plano abstracto de los principios constitucionales y el plano disciplinario de los dispositivos estatutarios, debe mediar el plano de la posibilidad material que da la ley, aquella en que, mediante la coerción legal, hace verificable en los hechos la protección real del principio de democracia interna que garantiza la Constitución.

Tomando como parámetro la libertad reconocida en la Constitución, en lo referente a la organización y funcionamiento de los partidos políticos, se podrían tomar en cuenta algunas de las disposiciones constitucionales que se aplican a la organización y funcionamiento del Estado, para ser incorporadas a la futura ley que regulará los partidos políticos, como por ejemplo, el límite de tiempo por el que se pueden elegir los
cargos directivos partidarios, que debería fijarse en cuatro años.

“No puede haber democracia interna eficaz sin un marco regulatorio eficaz.”

También se debe extrapolar a la Ley de Partidos Políticos la limitación constitucional a la extensión del mandato para el que son elegidos los cargos de elección popular, los cuales deben renovarse periódicamente, conforme a los artículos 274 y 275. Igualmente, debe aprobarse en dicha Ley de Partidos la prohibición de los referendos aprobatorios o revocatorios en los partidos, tal y como los prohíbe el artículo 210 de la Constitución, modalidad utilizada últimamente por las cúpulas de los partidos para mantenerse en los cargos sin tener que someterse a los mecanismos legítimos de elección.

Además de las anteriores, una buena Ley de Partidos Políticos que procure ser eficaz frente a los poderosos enemigos de la democracia interna, debe contener, entre otras disposiciones, las siguientes:

1. Aquellos partidos que hayan superado el umbral del cinco por ciento en las últimas elecciones nacionales presidenciales estarán en la obligación de
celebrar elecciones primarias simultáneas para escoger los cargos de elección popular.

2. Que las primarias para elegir cargos de elección popular sean organizadas por la Junta Central Electoral con el padrón electoral.

3. Celebración de primarias para la escogencia de los cargos de dirección partidaria con padrón cerrado, en las fechas establecidas en los estatutos,
bajo la supervisión y fiscalización de la Junta Central Electoral.

4. Fijación de un período de cuatro años para todos los cargos de dirección de los partidos, con fechas fijas establecidas en los estatutos.

5. Convocatoria automática de las elecciones internas, a vencimiento de mandato, para la escogencia de los cargos de dirección de los partidos en
las fechas establecidas en sus estatutos. La Junta Central Electoral deberá velar por el inicio de los trabajos organizativos con por lo menos tres meses
de anticipación.

6. La escogencia por parte de las convenciones o asambleas ordinarias de los partidos de un comité o consejo electoral, conformado por cinco
titulares e igual número de suplentes, por un período de cuatro años, para organizar y dirigir los procesos internos.

7. Garantizar la equidad en los procesos de pre-campaña para la selección de los candidatos a cargos de elección popular, impidiendo el uso de los recursos del Estado, los ayuntamientos y cualquier otra fuente que esté prohibida por la ley.

8. Prohibición de sustituir contra su voluntad a los candidatos escogidos por mayoría del voto universal en los procesos internos de elección.

9. El orden de inscripción por ante la Junta Central Electoral de las candidaturas a cargos de diputados, regidores y vocales de distritos municipales,
debe hacerse en base a la cantidad de votos obtenidos en las primarias.

10.Limitación de la propaganda de radio y televisión a sesenta días para las pre-candidaturas a cargos presidenciales y a treinta días para los demás cargos de elección popular